Решение от 20.10.2009 г № Б/Н
О нарушении антимонопольного законодательства хозяйствующими субъектами на рынке ритуальных услуг
Комиссия Управления Федеральной антимонопольной службы по Кемеровской области по рассмотрению дела о нарушении антимонопольного законодательства в составе:
Председателя комиссии:
Стельмах С.В. - заместителя руководителя - начальника отдела
судебной и правовой работы;
Членов комиссии:
Лисиной А.С. - начальника отдела контроля органов власти;
Поляковой Ю.А. - ведущего специалиста-эксперта отдела контроля
органов власти;
Васильевой А.В. - ведущего специалиста-эксперта отдела судебной и
правовой работы;при участии:
1.<...> - представителя Прокопьевского городского Совета народных депутатов (доверенность N С-196 от 05.10.2009);
2.<...> - представителя муниципального унитарного предприятия "Управляющая компания "Прокопьевский коммунальный комплекс" (доверенность N 10/01-09 от 01.08.2009),
рассмотрев дело N 38/А-15-2009, возбужденное по признакам нарушения Прокопьевским городским Советом народных депутатов (653000<...>) части 1, части 3 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции", установила:
В результате проведенной в период с 21.04.2009 по 21.05.2009 Управлением Федеральной антимонопольной службы по Кемеровской области плановой проверки администрации города Прокопьевска на предмет соответствия требованиям Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" было установлено, что 26.09.2003 Прокопьевским городским Советом народных депутатов (далее по тексту - Прокопьевский СНД) было принято постановление N 19 "Об утверждении Положения о погребении и похоронном деле на территории города Прокопьевска".
В соответствии с абзацем 3 пункта 2.3 Положения о погребении и похоронном деле на территории города Прокопьевска, утв. постановлением Прокопьевского городского Совета народных депутатов от 26.09.2003 N 19 (далее по тексту - Положение), погребение производится только при наличии специальных пропусков, выданных специализированным предприятием, в ведении которого находится кладбище.
Согласно пункту 3.1 Положения предоставление участка земли для погребения тела (останков) человека после его смерти осуществляет специализированное предприятие, в ведении которого находится кладбище и оформляется при приеме заказа на оказание услуг по погребению.
Приказом Кемеровского УФАС России от 26.06.2009 N 108 было возбуждено дело N 38/А-15-2009 по признакам нарушения Прокопьевским СНД части 1, части 3 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции".
Определением от 10.07.2009 дело N 38/А-15-2009 о нарушении антимонопольного законодательства было назначено к рассмотрению на 02.09.2009, к участию в рассмотрении дела в качестве заинтересованного лица привлечено муниципальное унитарное предприятие "Управляющая компания "Прокопьевский коммунальный комплекс" (далее по тексту - МУП "УК "ПКК").
25.08.2009 Управлением Федеральной антимонопольной службы по Кемеровской области в адрес Прокопьевского СНД, МУП "УК "ПКК" были направлены уведомления об изменении даты и времени рассмотрения дела, согласно которым дело N 38/А-15-2009 о нарушении антимонопольного законодательства назначено к рассмотрению на 07.10.2009 на 14-00.
07.10.2009 комиссией Кемеровского УФАС России рассмотрение дела было отложено на 20.10.2009 на 14-00 в связи с необходимостью получения от МУП "УК "ПКК" дополнительной информации.
Определением от 12.10.2009 срок рассмотрения дела N 38/А-15-2009 о нарушении антимонопольного законодательства был продлен до 11.12.2009.
На заседании Комиссии, состоявшемся 20.10.2009, представитель ответчика пояснил, что согласно части 1 статьи 29 Федерального закона от 12.01.1996 N 8-ФЗ "О погребении и похоронном деле" органы местного самоуправления районов, поселений и городских округов создают специализированные службы по вопросам похоронного дела, на которые в соответствии с данным Федеральным законом возлагается обязанность по осуществлению погребения умерших. В целях реализации данного положения было создано МУП "УК "ПКК".
Представитель Прокопьевского СНД также указал, что абз. 3 пункта 2.3 и пункт 3.1 Положения не могут рассматриваться как вступающие в противоречие с требованиями антимонопольного законодательства, поскольку пунктом 2 статьи 25 Федерального закона от 12.01.1996 N 8-ФЗ "О погребении и похоронном деле" определено, что погребение умершего и оказание услуг по погребению осуществляются специализированными службами по вопросам похоронного дела, создаваемыми органами местного самоуправления.
Кроме того, по мнению представителя Прокопьевского СНД, пункт 3.1 положения принят в соответствии с частью 4 статьи 16 Федерального закона от 12.01.1996 N 8-ФЗ "О погребении и похоронном деле", согласно которой предоставление земельного участка для размещения места погребения осуществляется органами местного самоуправления в соответствии с земельным законодательством.
Доводы представителя ответчика поддержал представитель МУП "УК "ПКК", который пояснил, что в целях эффективного использования территории кладбищ участки для погребения предоставляются специализированным предприятием, в ведении которого находятся городские кладбища. Специальные пропуска выдаются с целью контроля за захоронениями на основании свидетельства о смерти, запись в регистрационную книгу установленного образца вносится на основании специального пропуска.
Изучив материалы дела N 38/А-15-2009 о нарушении антимонопольного законодательства, заслушав пояснения лиц, участвующих в деле, комиссия Кемеровского УФАС России установила следующее:
30.09.2008 администрацией г. Прокопьевска было принято распоряжение N 2277-р "О предоставлении земельных участков", согласно которому в аренду МУП "Управляющая компания "Прокопьевский коммунальный комплекс" были предоставлены земельные участки, расположенные по адресу: район п. Усяты (общей площадью 431484,98 кв. м), район п. Буфер (общей площадью 206103,38 кв. м), район п. Сафоново (общей площадью 85080,11 кв. м), район п. Спиченково (общей площадью 93407,14 кв. м), район п. Высокий (общей площадью 447287,26 кв. м, а также общей площадью 751162 кв. м), для использования в целях эксплуатации кладбищ.
На основании указанного правового акта администрации г. Прокопьевска соответствующие договоры аренды земельных участков 30.09.2008 были заключены между комитетом по управлению муниципальным имуществом г. Прокопьевска и МУП "Управляющая компания "Прокопьевский коммунальный комплекс". Срок договоров аренды земельных участков установлен по 28.08.2009.
В связи с тем, что срок указанных выше договоров аренды истек, на основании распоряжения администрации города Прокопьевска от 12.10.2009 N 3297-р между комитетом по управлению муниципальным имуществом г. Прокопьевска и МУП "УК "ПКК" были заключены новые договоры аренды земельных участков для использование в целях эксплуатации кладбищ. Срок договоров аренды земельных участков установлен по 28.08.2010.
В соответствии с уставом МУП "Управляющая компания "Прокопьевский коммунальный комплекс" данное муниципальное унитарное предприятие является юридическим лицом в форме коммерческой организации, не наделенной правом собственности на имущество, закрепленное за ним собственником на праве хозяйственного ведения и аренды (пункт 1.6 устава).
Согласно пункту 1.7 устава предприятие может от своего имени приобретать и осуществлять имущественные и личные неимущественные права, иметь обязанности, быть истцом и ответчиком в суде.
Целью деятельности предприятия является эффективная эксплуатация муниципального жилищного фонда, объектов инженерной инфраструктуры жилищно-коммунального хозяйства и внешнего благоустройства, теплоснабжение, холодное и горячее водоснабжение всех групп потребителей, выполнение работ по обслуживанию, содержанию, текущему и капитальному ремонту объектов ЖКХ, оказание качественных услуг населению и организациям города, вывоз твердых и жидких бытовых отходов, перевозка населения электрическим транспортом.
Предприятие для выполнения цели и предмета своей деятельности формирует следующие структурные производственные подразделения по видам деятельности (пункт 1.17 устава):
- "Жилищное хозяйство" г. Прокопьевска (ЖХ);
- "Рудничное теплоснабжающее хозяйство" г. Прокопьевска (РТХ);
- "Прокопьевское теплоснабжающее хозяйство" г. Прокопьевска (ПТХ);
- "Ремонтное дорожно-эксплуатационное хозяйство" г. Прокопьевска (РДЭХ);
- "Спецавтохозяйство" г. Прокопьевска (САХ);
- "Трамвайное хозяйство" г. Прокопьевска (ТХ);
- "Комбинат бытовых услуг" г. Прокопьевска (КБУ).
В соответствии с пунктами 1.4, 1.7 Положения о структурном производственном подразделении "Комбинат бытовых услуг" МУП "Управляющая компания "Прокопьевский коммунальный комплекс" подразделение не является юридическим лицом, не имеет собственного расчетного счета и обособленного баланса. Целью деятельности подразделения является эффективная эксплуатация муниципальных объектов инженерной инфраструктуры, тепловых сетей, выполнение работ по текущему и капитальному ремонту, оказание качественных бытовых и ритуальных услуг населению и организациям города Прокопьевска.
Таким образом, на территории г. Прокопьевска указанные выше кладбища находятся в ведении МУП "Управляющая компания "Прокопьевский коммунальный комплекс".
В соответствии с Положением о погребении и похоронном деле на территории города Прокопьевска, утв. постановлением Прокопьевского городского Совета народных депутатов от 26.09.2003 N 19, погребение на территории г. Прокопьевска осуществляет специализированная организация - МУП "Управляющая компания "Прокопьевский коммунальный комплекс" (в лице структурного производственного подразделения "Комбинат бытовых услуг"). Как следует из пункта 1.4, абзаца 3 пункта 2.3 названного Положения, иные хозяйствующие субъекты, оказывающие ритуальные услуги, могут осуществлять погребение только при наличии специальных пропусков, выданных специализированным предприятием, в ведении которого находится кладбище.
В соответствии с частью 1 статьи 8 Конституции Российской Федерации в Российской Федерации гарантируются единство экономического пространства, свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств, поддержка конкуренции, свобода экономической деятельности.
Согласно части 1 статьи 34 Конституции каждый имеет право на свободное использование своих способностей и имущества для предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности.
При этом, как указано в части 3 статьи 55 Конституции Российской Федерации, права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства.
Кроме того, статьей 49 Гражданского кодекса Российской Федерации установлено право коммерческих организаций, за исключением унитарных предприятий и иных видов организаций, предусмотренных законом, иметь гражданские права и нести гражданские обязанности, необходимые для осуществления любых видов деятельности, не запрещенных законом.
В соответствии с пунктом 23 части 1 статьи 16 Федерального закона от 16.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" организация ритуальных услуг и содержание мест захоронения отнесены к вопросам местного значения городского округа.
Статьями 2, 34 указанного выше Федерального закона установлено, что органы местного самоуправления - избираемые непосредственно населением и (или) образуемые представительным органом муниципального образования органы, наделенные собственными полномочиями по решению вопросов местного значения. Структуру органов местного самоуправления составляют представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования), контрольный орган муниципального образования, иные органы и выборные должностные лица местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.
Согласно части 1 статьи 18 Федерального закона от 12.01.1996 N 8-ФЗ "О погребении и похоронном деле" общественные кладбища находятся в ведении органов местного самоуправления, порядок их деятельности определяется органами местного самоуправления.
В соответствии с частью 2 статьи 9, статьями 17, 18, частью 2 статьи 25, статьей 29 Федерального закона от 12.01.1996 N 8-ФЗ "О погребении и похоронном деле" деятельность на местах погребения осуществляется в соответствии с санитарными и экологическими требованиями и правилами содержания мест погребения, устанавливаемыми органами местного самоуправления; организация похоронного дела, в том числе и по погребению как одному из видов ритуальных услуг, осуществляется органами местного самоуправления; погребение умершего и оказание услуг по погребению осуществляется специализированными службами по вопросам похоронного дела, создаваемыми органами местного самоуправления.
К обязанностям специализированной службы по вопросам похоронного дела Федеральным законом от 12.01.1996 N 8-ФЗ "О погребении и похоронном деле" отнесены: исполнение волеизъявления умершего (статья 6 Закона), определение возможности исполнения волеизъявления умершего о погребении , оказание на безвозмездной основе гарантированного перечня услуг по погребению (статья 9 Закона), погребение умерших (погибших), не имеющих супруга, близких родственников, иных родственников либо законного представителя умершего (статья 12 Закона), погребение умершего и оказание услуг по погребению , осуществление погребения умерших .
Обязанности специализированной службы по организации похоронного дела, определению порядка деятельности других лиц, оказывающих ритуальные услуги, услуги по погребению умерших, в том числе по выдаче специальных пропусков на погребение умершего, указанным Федеральным законом не предусмотрено. Не закреплена данная обязанность и иными Федеральными законами, действующими на территории Российской Федерации. Следовательно, осуществление погребения только при наличии специальных пропусков специализированной службы не обусловлено необходимостью исполнения МУП "УК "ПКК" обязанностей по организации похоронного дела. Кроме того, МУП "УК "ПКК" является хозяйствующим субъектом и не обладает полномочиями по решению вопросов местного значения.
Положения Федерального закона от 12.01.1996 N 8-ФЗ "О погребении и похоронном деле" и статья 49 Гражданского кодекса Российской Федерации, устанавливая гарантии, связанные с оказанием ритуальных услуг, услуг по погребению умерших, в частности возлагая обязанность по осуществлению погребения умерших на специализированные службы, не исключают возможности выполнения данной деятельности другими коммерческими организациями.
Частью 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" установлен запрет на принятие органами местного самоуправления не только актов, которые приводят, но и актов, которые могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции.
При этом под признаками ограничения конкуренции пункт 17 статьи 4 Федерального закона "О защите конкуренции" подразумевает обстоятельства, создающие возможность для хозяйствующего субъекта в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товара на товарном рынке.
Принятие абзаца 3 пункта 2.3 Положения о погребении и похоронном деле на территории города Прокопьевска, утв. постановлением Прокопьевского городского Совета народных депутатов от 26.09.2003 N 19, создает для МУП "УК "ПКК" (в лице структурного производственного подразделения "Комбинат бытовых услуг") возможность препятствовать осуществлению деятельности хозяйствующими субъектами на рынке ритуальных услуг, услуг по погребению умерших, тем самым в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения ритуальных услуг, услуг по погребению на территории г. Прокопьевска, и, следовательно, может привести к ограничению, устранению конкуренции на рассматриваемом рынке.
В соответствии с частью 3 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" запрещается наделение хозяйствующих субъектов функциями и правами федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, иных органов власти, органов местного самоуправления, в том числе функциями и правами органов государственного контроля и надзора, если иное не установлено Федеральным законом "О Государственной корпорации по атомной энергии "Росатом".
Согласно части 4 статьи 16 Федерального закона от 12.01.1996 N 8-ФЗ "О погребении и похоронном деле" предоставление земельного участка для размещения места погребения осуществляется органами местного самоуправления в соответствии с земельным законодательством, а также в соответствии с проектной документацией, утвержденной в порядке, установленном законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов Российской Федерации.
В соответствии с частью 2 статьи 11, статьей 29 Земельного кодекса Российской Федерации предоставление гражданам и юридическим лицам земельных участков из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, осуществляется на основании решения исполнительных органов государственной власти или органов местного самоуправления, обладающих правом предоставления соответствующих земельных участков в пределах их компетенции в соответствии со статьями 9, 10 и 11 Земельного кодекса Российской Федерации. Управление и распоряжение земельными участками, находящимися в муниципальной собственности осуществляются органами местного самоуправления.
Федеральными законами, Земельным законодательством не предусмотрено право хозяйствующих субъектов, в том числе муниципальных унитарных предприятий, управлять и распоряжаться земельными участками, находящимися в муниципальной собственности.
Пункт 3.1 Положения о погребении и похоронном деле на территории города Прокопьевска, утв. постановлением Прокопьевского городского Совета народных депутатов от 26.09.2003 N 19, наделяющий специализированное предприятие, в ведении которого находится кладбище, МУП "УК"ПКК", правом предоставлять участки земли для погребения тела (останков) человека после его смерти, не соответствует требованиям части 3 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции".
Комиссия по рассмотрению дела N 38/А-15-2009 о нарушении антимонопольного законодательства не может согласиться с доводом представителя Прокопьевского СНД о том, что абз. 3 пункта 2.3 Положения принят в соответствии с частью 4 статьи 16 Федерального закона от 12.01.1996 N 8-ФЗ "О погребении и похоронном деле", поскольку согласно данной правовой норме правом предоставлять земельные участки для погребения умершего наделены органы местного самоуправления, а не хозяйствующие субъекты, оказывающие ритуальные услуги и услуги по погребению.
Также комиссия по рассмотрению дела N 38/А-15-2009 о нарушении антимонопольного законодательства не может согласиться с доводом представителя МУП "УК "ПКК" о том, что специальные пропуска выдаются на основании свидетельства о смерти с целью контроля за производимыми захоронениями, так как копии представленных специальных пропусков не содержат сведений, позволяющих идентифицировать личность умершего (данные свидетельства о смерти), земельные участки, подлежащие предоставлению и иную информацию, способствовавшую планомерному использованию территории кладбищ.
Следовательно, включение абзаца 3 пункта 2.3, пункта 3.1 в Положение о погребении и похоронном деле на территории города Прокопьевска, утв. постановлением Прокопьевского городского Совета народных депутатов от 26.09.2003 N 19, вступает в противоречие с требованиями части 1, части 3 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции".
На основании вышеизложенного, руководствуясь статьей 23, частью 1 статьи 39, частями 1 - 4 статьи 41, частью 1 статьи 49 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции", комиссия решила:
1.Признать Прокопьевский городской Совет народных депутатов (653000<...>) нарушившим часть 1, часть 3 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции".
2.Выдать Прокопьевскому городскому Совету народных депутатов предписание о прекращении нарушений антимонопольного законодательства.
Председателя комиссии
С.В.СТЕЛЬМАХ
Членов комиссии
А.С.ЛИСИНА
Ю.А.ПОЛЯКОВА
А.В.ВАСИЛЬЕВА
УПРАВЛЕНИЕ ФЕДЕРАЛЬНОЙ АНТИМОНОПОЛЬНОЙ СЛУЖБЫ
ПО КЕМЕРОВСКОЙ ОБЛАСТИ
Приложения
2009-10-20 Приложение к Решению от 20 октября 2009 года № Б/Н Предписание