• Главная
• Прочее
• 2008
• Март
• 31
• Обзор от 31.03.2008 г № 01-19/182

Обзор от 31.03.2008 г № 01-19/182

Обзор практики рассмотрения судами Кемеровской области дел об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих

Обобщение судебной практики подготовлено по заданию заместителя председателя Верховного Суда РФ N НР ОСП-2008 от 24.01.2008 на основе анализа гражданских дел, поступивших на обобщение из 42 районных (городских) судов Кемеровской области, а также кассационной и надзорной практики Кемеровского областного суда за период 2006 - 2007 г.г.
Согласно статистическим данным, представленным Управлением Судебного департамента в Кемеровской области, в период 2006 - 2007 г.г. районными (городскими) судами Кемеровской области всего окончено 2240 гражданских дел указанной категории, в том числе:

	окончено дел в 2006 году
	рассмотрены с вынесением решения			прек- ращено	остав- лено без рассмот- рения	пере- дано в другие суды	всего окон- чено
Жалобы на неправомерные решения, действия (бездействие):	всего	в том числе с удовлет- ворением требо- вания	в том числе с отказом в удовлет- ворении
- должностных лиц, государственных и муниципальных служащих	509	339	170	152	74	19	754
- органов государственной власти, органов местного самоуправления	171	117	54	52	32	5	260
Итого	680	456	224	204	106	24	1014

	окончено дел в 2007 году
	рассмотрены с вынесением решения			прек- ращено	остав- лено без рассмот- рения	пере- дано в другие суды	всего окон- чено
Жалобы на неправомерные решения, действия (бездействие):	всего	в том числе с удовлет- ворением требо- вания	в том числе с отказом в удовлет- ворении
- должностных лиц, государственных и муниципальных служащих	531	275	256	160	70	15	776
- органов государственной власти, органов местного самоуправления	338	284	54	69	41	2	450
Итого	869	559	310	229	111	17	1226

В ходе обобщения судебной практики всего изучено 200 гражданских дел, рассмотренных районными (городскими) судами Кемеровской области, из числа которых 116 дел рассмотрены в 2006 году; 84 дела - в 2007 году.
Кроме того, на обобщение судебной практики из районных (городских) судов области поступило и изучено 120 определений об оставлении заявлений, поданных в порядке главы 25 ГПК РФ, без движения (74 - за 2006 год; 46 - за 2007 год); 150 определений о возвращении заявления (85 - за 2006 год; 65 - за 2007 год).
Из числа изученных дел, рассмотрены судами по заявлениям об оспаривании решения, действия (бездействия):
- органов местного самоуправления и их структурных подразделений (глав городов и районов, городских, районных и поселковых администраций и их структурных подразделений) - 72 дела;
- структурных подразделений органов государственной власти (территориальных управлений, отделов и пр.) - 73 дела;
- должностных лиц структурных органов государственной власти - 55 дел.
В 174 случаях заявления поданы гражданами.
В 2 случаях - организациями.
В 24 случаях в качестве заявителя выступил прокурор в защиту интересов неопределенного круга лиц, Российской Федерации, Кемеровской области и ее муниципальных образований.
Из числа изученных дел, по 170 делам производство окончилось вынесением решения, в том числе:
требования удовлетворены полностью в 112 случаях (65,9%);
требования удовлетворены частично в 12 случаях (7%);
в удовлетворении требований отказано в 46 случаях (27,1%).
В 18 случаях производство по делу прекращено (в 15 случаях - в связи с отказом заявителя от заявления (жалобы) в силу устранения в полном объеме допущенного нарушения прав и свобод заявителя или препятствий к осуществлению им прав и свобод).
В 12 случаях заявление оставлено без рассмотрения.
В кассационном порядке всего рассмотрено 48 дел из числа изученных, в том числе:
- с отменой решения районного (городского) суда - 10 дел;
- с оставлением решения без изменения - 35 дел;
- с отменой определения районного (городского) суда - 3 дела.
В надзорном порядке всего рассмотрено 9 дел из числа изученных, в том числе:
- с отменой решения районного (городского) суда - 5 дел;
- с отменой определения районного (городского) суда - 4 дела.
Часть 1 ст. 257 ГПК РФ предусматривает сокращенные сроки рассмотрения дел об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих - они должны рассматриваться судами в течение 10 дней со дня поступления заявления в суд.
Течение указанного срока исчисляется со дня следующего за днем поступления заявления в суд.
Из числа изученных дел срок, предусмотренный ч. 1 ст. 257 ГПК РФ, соблюден по 116 делам (58%).
По 53 делам заявления рассмотрены в срок свыше 10 дней до 1 месяца, по 31 делу срок рассмотрения заявления превысил 1 месяц.
В большинстве случаев несоблюдение срока рассмотрения заявления вызвано тем, что судьи неоднократно откладывали рассмотрение дела по причинам:
1.неявки лиц, участвующих в деле;
2.заявления участником процесса ходатайства о вызове в судебное заседание дополнительных свидетелей, а также в связи с необходимостью представления дополнительных доказательств;
3.в 1 случае рассмотрение дела откладывалось в связи с болезнью судьи.
Однако в некоторых случаях несоблюдение 10-дневного срока рассмотрения заявления имеет место без уважительных причин.
К примеру, согласно штампа с входящим номером, жалоба Будкеева О.А. на отказ государственного органа - ОГТО и РАМТС ГИБДД УВД г. Новокузнецка в производстве регистрационных действий с автомобилем, поступила в Орджоникидзевский районный суд г. Новокузнецка 08.02.2006.
Согласно определению суд, данное заявление было принято судьей к производству только 28.02.2006, т.е. спустя 20 дней со дня поступления заявления в суд. При этом подготовка к судебному разбирательству судьей назначена только на 13.04.2006. Решение по делу вынесено 20.04.2006.
Согласно определению судьи Киселевского городского суда жалоба Пятниченко П.И. на неправомерные действия должностного лица - начальника ГИБДД УВД г. Киселевска принята к производству 14.03.2006.
Этим же определением от 14.03.2006 судья назначил подготовку к судебному разбирательству по делу на 18.04.2006, т.е. более чем через месяц со дня поступления заявления в суд.
1.При рассмотрении дел указанной категории суды, как правило, применяли положения глав 23 и 25 ГПК РФ. Также выявлены единичные случаи применения судами наряду с положениями ГПК РФ положений Закона Российской Федерации от 27 апреля 1993 г. N 4866-1 "Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан" (по 3 делам).
2.Субъекты права обращения в суд в порядке главы 25 ГПК РФ
В соответствии с ч. 1 ст. 254 ГПК РФ гражданин, организация вправе оспорить в суде решение, действие (бездействие) органа государственной власти, органа местного самоуправления, должностного лица, государственного или муниципального служащего, если считают, что нарушены их права и свободы.
В то же время из содержания ст. 255 ГПК РФ можно сделать вывод, что основанием для обращения в суд в порядке главы 25 ГПК РФ является нарушение прав и свобод исключительно гражданина, а не организации.
Вместе с тем, Конституционный Суд РФ в Определении от 22.04.2004 N 213-О "По жалобе общественного благотворительного учреждения "Институт общественных проблем "Единая Европа" на нарушение конституционных прав и свобод статьями 255 и 258 ГПК РФ и статьями 2 и 5 Закона РФ "Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан" указал, что в оспариваемых положениях ГПК отсутствует прямое указание на право объединения граждан (юридического лица) оспорить в порядке гражданского судопроизводства коллегиальные и единоличные решения и действия (бездействие), в результате которых нарушены права и законные интересы объединения, оно незаконно привлечено к ответственности либо на него незаконно возложена какая-либо обязанность, созданы препятствия к осуществлению им прав. Однако это, как и отсутствие указания на обязанность суда принять такое заявление к своему производству, а в случае его обоснованности - вынести решение об обязании соответствующего органа государственной власти, органа местного самоуправления, должностного лица, государственного или муниципального служащего устранить в полном объеме допущенное нарушение или препятствие к осуществлению прав объединения, не может парализовать само право на обжалование, гарантированное Конституцией РФ.
Таким образом, из анализа названных положений ГПК РФ с учетом положений ст. 46 Конституции РФ следует, что правом обращения в суд в порядке главы 25 ГПК РФ в защиту своих нарушенных прав и свобод наделены граждане и организации, обладающие гражданской процессуальной дееспособностью.
Гражданской процессуальной дееспособностью обладают граждане, достигшие возраста 18 лет, а также несовершеннолетние, достигшие 16 лет, объявленные полностью дееспособными (ст. 27 ГК РФ).
Права, свободы и законные интересы недееспособных или не обладающих полной дееспособностью граждан защищают в суде их родители, усыновители, опекуны, попечители или иные лица, которым это право предоставлено федеральным законом.
Представляется, что в данном случае исходя из характера возникающих правоотношений в понятие "организации" следует включать не только коммерческие и некоммерческие организации, но и органы государственной власти и органы местного самоуправления, права и свободы которых могут нарушаться решениями, действиями (бездействием) других органов государственной власти, местного самоуправления, должностных лиц, государственных или муниципальных служащих.
По общему правилу гражданской процессуальной дееспособностью обладают организации, пользующиеся правами юридического лица. В то же время при наличии установленного федеральным законом права на судебную защиту организация может быть участником гражданского процесса и в случае отсутствия у нее статуса юридического лица (ст. 36 ГПК РФ).
Коммерческие и некоммерческие организации обладают гражданской процессуальной дееспособностью с момента наделения их правами юридического лица, а государственные органы и органы местного самоуправления - с момента их создания.
Поскольку в силу ст. 398 ГПК РФ иностранные граждане, лица без гражданства, иностранные организации, международные организации имеют право обращаться в суды РФ для защиты своих нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов и пользуются процессуальными правами наравне с российскими гражданами и организациями, указанные иностранные лица также вправе обращаться в суд с заявлением в порядке главы 25 ГПК РФ в защиту своих нарушенных прав и свобод.
Кроме того, анализ действующего гражданского процессуального законодательства позволяет сделать вывод о том, что в порядке, предусмотренном главой 25 ГПК РФ, возможна защита прав и свобод не только конкретных граждан и организаций, но и неопределенного круга лиц, а также других лиц в предусмотренных законом случаях.
В связи с этим в соответствии с положениями ч. 1 ст. 45 ГПК РФ правом обращения в суд в порядке главы 25 ГПК РФ также наделен прокурор, который обращается в суд в защиту прав, свобод и законных интересов неопределенного круга лиц или интересов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований.
Следует учитывать, что обратиться с заявлением в порядке главы 25 ГПК РФ в защиту прав, свобод и законных интересов конкретного гражданина прокурор может только в случае, если гражданин по состоянию здоровья, возрасту, недееспособности и другим уважительным причинам не может сам обратиться в суд.
Кроме того, в силу ст. 46 ГПК РФ в случаях, предусмотренных законом, право на обращение в суд в защиту прав, свобод и законных интересов других лиц по их просьбе либо в защиту прав, свобод и законных интересов неопределенного круга лиц предоставлено также органам государственной власти и органам местного самоуправления, организациям и гражданам.
Обобщение судебной практики показало, что заявителями по делам названной категории чаще всего выступали граждане, заявившие о нарушении оспариваемым решением или действием (бездействием) их прав и свобод, о создании препятствий к осуществлению прав и свобод, либо незаконном возложении какой-либо обязанности или незаконном привлечении к ответственности.
При этом в 2 случаях заявления поданы в защиту интересов несовершеннолетних лиц их родителями.
Так, Касумов Ш.Д. обратился в Заводский районный суд г. Кемерово с заявлением об оспаривании действий УФМС Кемеровской области по Заводскому району г. Кемерово - отказа в получении его несовершеннолетним сыном Касумовым А.Ш. гражданства РФ в связи с достижением 14-летнего возраста (решение суда от 30.06.2006).
В 4 случаях заявителями являлись иностранные граждане и лица без гражданства. Как правило, эти заявители оспаривали действия и решения Управления Федеральной миграционной службы России по Кемеровской области.
Например, Арутинян В.С., являясь лицом без гражданства, обратился в суд с заявлением об оспаривании отказа УФМС России по Кемеровской области от 2.05.2007 в выдаче ему разрешения на временное проживании, которым ему было отказано в выдаче разрешения на временное проживание в РФ на основании подп. 7 ст. 7 Федерального закона "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации" в связи с тем, что он дважды в течение года подвергался административному наказанию за нарушение законодательства Российской Федерации в части обеспечения режима пребывания иностранных граждан в Российской Федерации (решение Заводского районного суда г. Кемерово от 17.07.2007).
По 2 делам заявителями выступали организации (ОАО, ООО) в защиту своих прав.
Так, ОАО "Объединенная угольная компания "Южкузбассуголь" обратилось в суд с заявлением о признании незаконным заключения государственного инспектора труда, которым несчастный случай (смерть машиниста электровоза) квалифицирован как несчастный случай, связанный с производством. По мнению заявителя, заключение противоречит п. 3 Положения об особенностях расследования несчастных случаев на производстве в отдельных отраслях и организациях, утвержденного Министерством труда и социального развития РФ от 24.10.2002 N 73, и другим материалам расследования.
В одном случае с заявлением в защиту своих прав обратился орган местного самоуправления - Мысковский городской Совет народных депутатов (представительный орган), который оспаривал решение другого органа местного самоуправления - местной администрации и просил признать недействительными результаты конкурса по отбору управляющей организации для управления многоквартирными домами, ссылаясь на то, что в нарушение Правил проведения органом местного самоуправления открытого конкурса по отбору управляющей организации для управления многоквартирным домом, утв. Постановлением Правительства РФ от 6.02.2006 N 75, Совет народных депутатов не был уведомлен о проведении конкурса и в его адрес не направлялся запрос о делегировании депутатов в состав конкурсной комиссии (определение Мысковского городского суда от 12.12.2007).
Рассмотрение судами дел по заявлениям органов государственной власти в защиту своих прав либо в защиту прав других лиц в ходе обобщения судебной практики не выявлено.
По изученным делам в 24 случаях заявления в порядке главы 25 ГПК РФ в суды области поданы прокурорами.
В частности, прокурор г. Прокопьевска обратился в суд с заявлением в защиту законных интересов Российской Федерации об оспаривании действий органа местного самоуправления - администрации г. Прокопьевска - по выдаче государственных жилищных сертификатов. Прокурор г. Анжеро-Судженска обратился в суд в интересах несовершеннолетних лиц (Попова Д.В. и др.) из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, с заявлением о признании недействительным постановления администрации г. Анжеро-Судженска N 644 от 09.06.2007, о принятии на учет граждан, нуждающихся в жилых помещениях по договорам социального найма. Прокурор г. Киселевска в интересах неопределенного круга лиц - населения города Киселевска обратился в суд с заявлением об оспаривании бездействия администрации г. Киселевска по исполнению законодательства об охране атмосферного воздуха, о санитарно-эпидемиологическом благополучии населения города.
Наличие права на обращение в суд с заявлением об оспаривании решения, действия (бездействия) органа государственной власти, органа местного самоуправления, должностного лица, государственного или муниципального служащего, должно проверяться и обсуждаться судом по каждому заявлению.
Изучение дел показало, что судами, как правило, надлежащим образом разрешался вопрос о праве лица, подавшего заявление, оспаривать указанное им решение, действие (бездействие).
При этом судами учитывались как общие положения, закрепленные в Конституции РФ, ГПК РФ, так и положения специальных нормативных правовых актов о круге лиц, которые вправе оспорить конкретное решение, действие (бездействие) или обратиться в суд в защиту прав и свобод других лиц.
Так, например, судья Новоильинского районного суда г. Новокузнецка, разрешая вопрос о принятии к производству суда заявления Попова А.С. о признании незаконным решения призывной комиссии о призыве на военную службу и руководствуясь специальным законом - Федеральным законом от 28.03.1998 N 53-ФЗ "О воинской обязанности и военной службе" (ч. 7 ст. 28) установил, что заявитель вправе обжаловать данное решение в суд, но учитывая, что он не представил обжалуемое решение призывной комиссии, оставил заявление без движения, предоставив срок для устранения недостатков (определение от 11.12.2007).
ООО "Инвестиционная группа С.А. и К." обратилось в Кемеровский областной суд с заявлением о признании незаконным решения квалификационной коллегии судей Кемеровской области от 26 октября 2006 года об отказе и.о. Генерального прокурора РФ в даче согласия на возбуждение уголовного дела в отношении судьи городского суда Кемеровской области. Отказывая в принятии заявления, судья, руководствуясь Законом Российской Федерации от 26.06.1992 N 3132-1 "О статусе судей в Российской Федерации", ст. 26 Федерального закона от 14.03.2002 N 30-ФЗ "Об органах судейского сообщества в Российской Федерации", пришел к выводу о том, что организации не являются субъектами, которым предоставлено право обжалования решений квалификационных коллегий судей по вопросам возбуждения уголовного дела в отношении судьи (определение от 19.12.2006).
Как уже отмечено выше, прокурор вправе обратиться в суд с заявлением при условии соблюдения им положений ч. 1 ст. 45 и ч. 3 ст. 131 ГПК РФ. В некоторых случаях судьи приходили к выводу об отсутствии в конкретной ситуации права прокурора на обращение в суд.
К примеру, прокурор Гурьевской межрайонной прокуратуры обратился в суд с заявлением о признании незаконными действий администрации Гурьевского района по изъятию земельных участков у Дмитриева К.А., Дмитриевой С.Д., и об отмене распоряжения администрации Гурьевского района N 674-р от 08.05.2007 об изъятии у Дмитриевых К.А., С.Д. земельных участков и о расторжении договора аренды земельного участка. В заявлении прокурор сослался на то, что необходимость обращения в суд обусловлена тем, что "на территории Российской Федерации, муниципального образования администрацией Гурьевского района не обеспечивается верховенство закона, издание незаконных правовых актов дискредитирует государство перед населением Гурьевского района".
Прекращая производство по делу, суд руководствовался положениями ч. 1 ст. 45 и ч. 3 ст. 131 ГПК РФ и исходил из того, что фактически данное заявление направлено на защиту интересов конкретных граждан - Дмитриева К.А., Дмитриевой С.Д., но в заявлении прокурора не содержится обоснования невозможности самостоятельного обращения Дмитриевыми в суд в защиту своих интересов (определение Гурьевского городского суда от 19.09.2007).
Судебная коллегия по гражданским делам Кемеровского областного суда определение суда оставила без изменения (определение от 24.10.2007).
В следующем примере судебная коллегия не согласилась с выводами судьи об отсутствии у прокурора права оспорить в порядке главы 25 ГПК РФ неправомерные действия органа местного самоуправления.
Определением судьи Центрального районного суда г. Прокопьевска от 16.10.2006 прокурору г. Прокопьевска, обратившемуся в суд с заявлением в защиту законных интересов Российской Федерации об оспаривании действий органа местного самоуправления - администрации г. Прокопьевска - по выдаче государственных жилищных сертификатов, отказано в принятии заявления по п. 1 ч. 1 ст. 134 ГПК РФ.
Суд исходил из того, что в заявлении, поданном прокурором от своего имени, оспариваются акты, которые не затрагивают права, свободы или законные интересы заявителя, в то время как в порядке главы 25 ГПК РФ могут быть оспорены акты, не являющиеся нормативными, при условии, если они затрагивают права и свободы заявителя - гражданина.
Отменяя определение судьи, судебная коллегия по гражданским делам Кемеровского областного суда (определение от 17.11.2006) указала на неправильное толкование судом норм гражданского процессуального права - ч. 1 ст. 45 и ч. 1 ст. 254 ГПК РФ, из смысла которых следует, что прокурор вправе оспорить в суде в порядке главы 25 ГПК РФ ненормативные правовые акты органов государственной власти, местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих, затрагивающие права субъектов, перечисленных в ч. 1 ст. 45 ГПК РФ.
Судья не принял во внимание, что обращение прокурора в суд с заявлением в защиту прав и охраняемых законом интересов Российской Федерации обусловлено тем, что результатом неправомерных действий администрации города явилась незаконная выдача жилищных сертификатов, которые впоследствии оплачены из средств федерального бюджета. Прокурор, обращаясь в суд с упомянутым заявлением, действует от имени Российской Федерации и в интересах Российской Федерации, в защиту принципа единого правового пространства, существующего на территории Российской Федерации.
Кроме того, вывод судьи о том, что прокурором в заявлении, поданном от своего имени, оспариваются акты, которые не затрагивают его права, свободы и законные интересы, несостоятелен, так как заявление подано прокурором не в защиту собственных прав, свобод и законных интересов, а в защиту прав и охраняемых законом интересов другого лица - Российской Федерации - в соответствии с ч. 1 ст. 45 ГПК РФ.
Кассационная и надзорная практика показывают, что имеют место и случаи несоблюдения судами требований о проверке наличия у лица права на обращение в суд с заявлением в порядке главы 25 ГПК РФ.
08.07.2005 МИ ФНС N 11 по Кемеровской области внесла изменения в Единый государственный реестр юридических лиц в части изменения состава участников ООО "Разрез Черемшанский" и единоличного исполнительного органа.
Попов А.Ю. обратился в Рудничный районный суд г. Прокопьевска с заявлением о признании недействительными действий МИ ФНС N 11 по Кемеровской области по государственной регистрации изменений, вносимых в учредительные документы ООО "Разрез Черемшанский", и внесении изменений в сведения об ООО "Разрез Черемшанский", содержащиеся в Едином государственном реестре юридических лиц.
Попов просил признать данные действия МИ МНС N 11 незаконными и, как следствие, недействительными решения о государственной регистрации от 08.08.2005 N 2421 и N 2422, т.к. они были произведены на основании подложных документов, заявитель и еще три участника данного общества были обманным путем исключены из его состава, а предприятие готовится к продаже иностранной фирме. Кроме того, просил признать недействительными регистрационные действия в части изменения адреса (места нахождения) юридического лица Общества с ограниченной ответственностью "Разрез Черемшанский", а также все иные регистрационные действия, производимые в отношении ООО "Разрез Черемшанский" за период с 08.07.2005 до вступления в законную силу решения по данному делу.
Решением Рудничного районного суда г. Прокопьевска от 08.09.2005 требования заявителя удовлетворены, признаны недействительными регистрационные действия и решения, производимые в отношении ООО "Разрез Черемшанский" за период с 08.07.2005 до вступления в законную силу решения по данному делу.
Президиум Кемеровского областного суда, отменяя решение суда и направляя дело на новое рассмотрение, указал, что согласно ст. 3 ГПК РФ только заинтересованное лицо вправе обратиться в суд за защитой нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов.
Как видно из материалов дела, в заявлении Попов А.Ю. указывал, что обжалуемыми действиями были нарушены законные права и интересы участников ООО "Разрез "Черемшанский". В то же время, материалы дела не содержат сведений о том, что Попов А.Ю. являлся таковым, а также о том, что кто-либо из участников общества уполномочил Попова А.Б. действовать в их интересах. Участники ООО "Разрез "Черемшанский" с такими требованиями не обратились. Решение суда также не содержит указаний, каким образом обжалуемыми действиями были нарушены права и свободы Попова А.Ю. (постановление от 19.01.2006).
3.Объекты оспаривания в порядке главы 25 ГПК РФ
В порядке главы 25 ГПК РФ в суде могут быть оспорены решения, действия (бездействие) только органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных или муниципальных служащих.
К органам государственной власти, решения и действия (бездействие) которых могут быть оспорены в порядке, предусмотренном рассматриваемой главой, относятся органы, образуемые в соответствии с Конституцией РФ, конституциями, уставами субъектов РФ и другими законодательными актами.
Согласно ч. 1 ст. 11 Конституции РФ государственную власть в Российской Федерации осуществляют Президент РФ, Федеральное Собрание (Совет Федерации и Государственная Дума), Правительство РФ, суды РФ.
Структура федеральных органов исполнительной власти утверждается Президентом РФ. Указом Президента РФ от 09.03.2004 N 314 "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти" установлено, что в систему федеральных органов исполнительной власти входят федеральные министерства, федеральные службы и федеральные агентства. В данном нормативном акте содержится их перечень.
Федеральные органы исполнительной власти для осуществления своих полномочий могут создавать свои территориальные органы, решения, действия которых могут быть оспорены в порядке главы 25 ГПК РФ.
Указанные положения учитывались судами при разрешении вопроса о том, относится ли орган, принявший оспариваемое решение, к органам государственной власти или его структурным подразделениям.
Судами Кемеровской области рассматривались заявления об оспаривании решений и действий структурных подразделений федеральных органов исполнительной власти и их должностных, в частности:
- территориальных отделов Управления Роснедвижимости по Кемеровской области, т.е. структурных подразделений Федерального агентства кадастра объектов недвижимости;
- военных комиссариатов (в том числе, призывных и военно-врачебных комиссий, входящих в структуру военных комиссариатов), являющихся территориальными органами Министерства обороны Российской Федерации в Кемеровской области и ее муниципальных образованиях;
- Главного управления Федеральной регистрационной службы по Кемеровской области, т.е. территориального подразделения Федеральной регистрационной службы;
- межрайонных инспекций ФНС России по Кемеровской области, т.е. территориальных подразделений Федеральной налоговой службы;
- территориальных отделов и управлений ГИБДД при УВД Кемеровской области, входящих в систему Министерства внутренних дел РФ;
- территориальных отделов Управления ФМС РФ по Кемеровской области, входящих в систему Федеральной миграционной службы;
- Государственной инспекции труда в Кемеровской области, являющейся структурным подразделением Федеральной инспекции труда;
- паспортно-визовых отделов территориальных УВД, входящих в систему Министерства внутренних дел РФ.
Система органов государственной власти субъектов РФ устанавливается ими самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя РФ и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, закрепленными федеральным законом.
Систему органов государственной власти субъекта РФ составляют: законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ; высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ; иные органы государственной власти субъекта РФ, образуемые в соответствии с конституцией (уставом) субъекта РФ.
Структура исполнительных органов государственной власти субъекта РФ определяется высшим должностным лицом субъекта (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта) в соответствии с конституцией (уставом) субъекта РФ.
В соответствии с Уставом Кемеровской области в систему органов государственной власти Кемеровской области входят:
законодательный (представительный) орган государственной власти Кемеровской области - Совет народных депутатов Кемеровской области;
высший исполнительный орган государственной власти Кемеровской области - Коллегия Администрации Кемеровской области;
иные исполнительные органы государственной власти Кемеровской области;
избирательная комиссия Кемеровской области;
уполномоченный по правам человека в Кемеровской области;
контрольно-счетная палата Кемеровской области.
Система и структура исполнительных органов государственной власти Кемеровской области установлены Законом Кемеровской области от 09.03.2005 N 47-ОЗ "О системе исполнительных органов государственной власти Кемеровской области" и постановлением Губернатора Кемеровской области от 29.03.2007 N 6-пг "О структуре исполнительных органов государственной власти Кемеровской области отраслевой и специальной компетенции".
В соответствии с указанными нормативными правовыми актами в систему исполнительных органов государственной власти Кемеровской области входят Губернатор Кемеровской области, Коллегия Администрации Кемеровской области, Администрация Кемеровской области, органы исполнительной власти Кемеровской области отраслевой и специальной компетенции (департаменты, управления и иные исполнительные органы, указанные в постановлении Губернатора N 6-пг).
Таким образом, заявление принимается судом и рассматривается в порядке главы 25 ГПК РФ как заявление об оспаривании решения, действия органа государственной власти (должностного лица) в том случае, если орган (его должностное лицо), решение либо действие которого оспаривается заявителем, входит в перечень органов государственной власти Российской Федерации или Кемеровской области.
В порядке главы 25 ГПК РФ в районных (городских) судах Кемеровской области рассматривались заявления об оспаривании решений и действий органов законодательной и исполнительной власти Кемеровской области, их структурных подразделений и их должностных лиц:
- Совета народных депутатов Кемеровской области;
- Администрации Кемеровской области;
- территориального управления социальной защиты населения, входящего в структуру департамента социальной защиты населения Кемеровской области;
- главного управления архитектуры и градостроительства Кемеровской области;
- Государственной жилищной инспекции Кемеровской области.
К органам местного самоуправления, решения и действия (бездействие) которых могут быть оспорены в суде, относятся любые органы, создаваемые в соответствии с Конституцией РФ и другими законодательными актами в городских, сельских поселениях и на других территориях для обеспечения самостоятельного решения населением вопросов местного значения, избираемые непосредственно населением и (или) образуемые представительным органом муниципального образования (представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, местная администрация и др.) (Федеральный закон от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации").
В соответствии с Уставом Кемеровской области в структуру органов местного самоуправления входят представительный орган муниципального образования (Совет народных депутатов города, района), глава муниципального образования, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования), а также другие органы, образуемые в соответствии с федеральным законодательством и уставами муниципальных образований.
В порядке главы 25 ГПК РФ в районных (городских) судах Кемеровской области рассматривались заявления об оспаривании решений и действий (бездействия):
- представительного органа муниципального образования;
- главы муниципального образования;
- городских, районных, поселковых администраций;
- управления архитектуры и градостроительства администраций городов Кемеровской области;
- комитетов по управлению муниципальным имуществом городов;
- управления по земельным ресурсам и землеустройству администрации города.
Регламентируя порядок оспаривания в суд решений и действий (бездействия) должностных лиц, ГПК РФ в то же время не дает определения понятия должностного лица. В связи с этим представляется, что по аналогии закона может быть использовано понятие должностного лица, содержащееся в примечании к ст. 285 УК РФ.
В примечании указано, что должностными лицами признаются лица, постоянно, временно или по специальному полномочию осуществляющие функции представителя власти либо выполняющие организационно-распорядительные, административно-хозяйственные функции в государственных органах, органах местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждениях, а также в Вооруженных Силах РФ, других войсках и воинских формированиях РФ.
Таким образом, в данном случае по правилам главы 25 ГПК РФ могут быть оспорены решения, действия не любых должностных лиц, а только тех должностных лиц, которые занимают должности в органах государственной власти и местного самоуправления. Решения и действия (бездействие) должностных лиц организаций, предприятий, учреждений (например, директор школы, заведующий поликлиникой, начальник ЖЭКа и др.) не подлежат оспариванию в порядке главы 25 ГПК РФ, их законность проверяется судом в исковом производстве как по спорам о защите субъективного права.
Учитывая, что в ст. 254 ГПК РФ установлена возможность обжалования действий, решений должностного лица, государственного или муниципального служащего, необходимо различать понятия должностного лица, замещающего государственную должность Российской Федерации или субъекта Российской Федерации, и государственного служащего.
Статьей 1 Федерального закона от 27.07.2004 N 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации" определено, что государственные должности Российской Федерации и государственные должности субъектов Российской Федерации - это должности, устанавливаемые Конституцией Российской Федерации, федеральными законами для непосредственного исполнения полномочий федеральных государственных органов, и должности, устанавливаемые конституциями (уставами), законами субъектов Российской Федерации для непосредственного исполнения полномочий государственных органов субъектов Российской Федерации.
Сводный перечень государственных должностей Российской Федерации утвержден Указом Президента РФ от 11.01.1995 N 32 "О государственных должностях Российской Федерации" (в ред. от 31.05.2007).
Понятие государственной гражданской службы Российской Федерации закреплено в ст. 3 Федерального закона "О государственной гражданской службе Российской Федерации", в соответствии с которым государственная гражданская служба Российской Федерации - это вид государственной службы, представляющей собой профессиональную служебную деятельность граждан Российской Федерации на должностях государственной гражданской службы Российской Федерации (должности гражданской службы) по обеспечению исполнения полномочий федеральных государственных органов, государственных органов субъектов Российской Федерации, лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации, и лиц, замещающих государственные должности субъектов Российской Федерации.
Согласно ст. 2 Федерального закона от 27.05.2003 N 58-ФЗ "О системе государственной службы Российской Федерации" в систему государственной службы включается государственная гражданская служба, военная служба и правоохранительная служба.
Государственные служащие подразделяются на федеральных государственных служащих и государственных гражданских служащих субъектов РФ.
Федеральным государственным служащим является гражданин, осуществляющий профессиональную служебную деятельность на должности федеральной государственной службы и получающий денежное содержание (вознаграждение, довольствие) за счет средств федерального бюджета.
Реестр должностей федеральной государственной службы образуют перечни должностей федеральной государственной гражданской службы, перечни типовых воинских должностей, перечни типовых должностей правоохранительной службы, которые утверждаются Президентом РФ.
Так, Реестр должностей федеральной государственной гражданской службы утвержден Указом Президента Российской Федерации от 31.12.2005 N 1574.
Судебная практика показывает, что понятия "должностное лицо" и "государственный служащий" судьи практически не разделяют и относят всех лиц, действия которых оспаривают, к должностным лицам. Однако, очевидно, что данные понятия равнозначными не являются, в связи с чем имеется необходимость дополнительного разъяснения данного вопроса Пленумом Верховного Суда РФ.
При рассмотрении заявлений об оспаривании решений и действий (бездействия) должностных лиц структурных подразделений федеральных органов государственной власти суды Кемеровской области относили к должностным лицам названных органов инспекторов ГИБДД, руководителей территориальных отделов и управлений ФНС и ФМС, государственных налоговых инспекторов ИФНС, военных комиссаров и др.
Государственным гражданским служащим субъекта РФ признается гражданин, осуществляющий профессиональную служебную деятельность на должности государственной гражданской службы субъекта РФ и получающий денежное содержание (вознаграждение) за счет средств бюджета соответствующего субъекта РФ. В случаях, предусмотренных Федеральным законом, государственный гражданский служащий субъекта РФ может получать денежное содержание (вознаграждение) также за счет средств федерального бюджета (ст. 10 Федерального закона).
Реестр должностей государственной гражданской службы субъекта РФ утверждается законом или иным нормативным правовым актом субъекта РФ. В Кемеровской области таким нормативно-правовым актом является Закон Кемеровской области от 1.08.2005 N 103-ОЗ "О государственных должностях Кемеровской области и государственной гражданской службе Кемеровской области", в приложении 1 которого содержится Реестр должностей государственной гражданской службы Кемеровской области (ч. 3 ст. 19 Закона).
Кроме того, данный Закон определяет понятие государственной должности Кемеровской области как должности, устанавливаемой Уставом Кемеровской области, законами Кемеровской области для непосредственного исполнения полномочий государственных органов Кемеровской области (ст. 3 Закона).
Согласно ч. 4 ст. 9 Устава Кемеровской области устанавливаются следующие государственные должности Кемеровской области:
Губернатор Кемеровской области;
председатель Совета народных депутатов Кемеровской области;
первый заместитель Губернатора Кемеровской области;
заместитель председателя Совета народных депутатов Кемеровской области;
заместитель Губернатора Кемеровской области;
начальник главного финансового управления Кемеровской области;
управляющий делами Администрации Кемеровской области;
председатель комитета Совета народных депутатов Кемеровской области;
заместитель председателя комитета Совета народных депутатов Кемеровской области;
депутат Совета народных депутатов Кемеровской области, работающий на постоянной основе в Совете народных депутатов Кемеровской области;
председатель контрольно-счетной палаты Кемеровской области;
уполномоченный по правам человека в Кемеровской области;
председатель избирательной комиссии Кемеровской области;
заместитель председателя избирательной комиссии Кемеровской области;
секретарь избирательной комиссии Кемеровской области;
член избирательной комиссии Кемеровской области с правом решающего голоса, работающий в комиссии на постоянной основе;
председатель региональной энергетической комиссии Кемеровской области.
В ходе обобщения судебной практики не выявлено случаев рассмотрения судами области заявлений об оспаривании действий, решений должностных лиц, замещающих указанные государственные должности Кемеровской области, а также замещающих государственные должности Российской Федерации, указанные в Сводном перечне государственных должностей Российской Федерации.
В соответствии с Федеральным законом от 08.01.1998 N 8-ФЗ "Об основах муниципальной службы в Российской Федерации" муниципальным служащим является гражданин РФ, достигший возраста 18 лет, исполняющий в порядке, определенном уставом муниципального образования в соответствии с федеральными законами и законами субъекта РФ, обязанности по муниципальной должности муниципальной службы за денежное вознаграждение, выплачиваемое за счет средств местного бюджета
Лица, не замещающие муниципальные должности муниципальной службы и исполняющие обязанности по техническому обеспечению деятельности органов местного самоуправления, муниципальными служащими не являются.
Обобщение судебной практики показало, что судами области при рассмотрении данной категории дел не разрешались вопросы о том, к категории государственных или муниципальных служащих относится лицо, действия, решения которого оспариваются.
Более того, нередко суды отождествляют понятия должностного лица с органом государственной власти, местного самоуправления, должность в которых это лицо занимает.
Так, например, Пивкин В.В. обратился в Куйбышевский районный суд г. Новокузнецка с жалобой на неправомерные действия должностного лица администрации г. Новокузнецка, мотивируя тем, что без надлежащего оформления произвел перепланировку квартиры, а должностные лица администрации г. Новокузнецка отказывают ему в сохранении жилого помещения в перепланированном состоянии.
Судья оставил жалобу Пивкина В.В. без движения, предложив устранить имеющиеся недостатки, в частности, представить отказ органа местного самоуправления в сохранении перепланировки в жилом помещении. Однако судья не учел, что Пивкин В.В. обратился с жалобой на неправомерные действия должностного лица, и не предложил заявителю указать конкретное должностное лицо, действия которого он считает незаконными, либо уточнить требования - оспаривает ли он действия конкретного должностного лица органа местного самоуправления либо действия самого органа местного самоуправления - администрации г. Новокузнецка или его структурного подразделения (определение от 16.10.2007).
Пленум Верховного Суда РФ в п. 8 постановления от 20.01.2003 N 2 "О некоторых вопросах, возникших в связи с принятием и введением в действие Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации" разъяснил судам, что с 1 февраля 2003 г. дела об оспаривании решений и действий (бездействия) учреждений, предприятий, организаций, их объединений и общественных объединений должны рассматриваться по правилам искового производства, включая общие правила подсудности, как дела по спорам о защите субъективного права.
Кроме того, в п. 7 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 20.12.2005 N 25 "О некоторых вопросах, возникающих у судов при рассмотрении дел, связанных с реализацией гражданами права на трудовые пенсии" дано разъяснение о том, что поскольку в соответствии со ст. 5 Федерального закона "Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации" Пенсионный фонд РФ является государственным учреждением и, следовательно, не относится к тем субъектам, чьи решения, действия (бездействие) гражданин вправе оспорить в суде в порядке, установленном главой 25 ГПК РФ, дела по спорам между гражданами и Пенсионным фондом РФ, связанные с назначением и выплатой трудовых пенсий, не могут рассматриваться в порядке производства по делам, возникающим из публичных правоотношений, по правилам, предусмотренным главой 25 ГПК РФ, а подлежат рассмотрению в порядке искового производства.
Как правило, суды учитывают указанные разъяснения.
К примеру, оставляя без рассмотрения заявление Вдовина А.Н. об оспаривании решения Главного бюро медико-социальной экспертизы по Кемеровской области, суд правильно установил, что Главное бюро медико-социальной экспертизы по Кемеровской области является федеральным государственным учреждением, а не органом государственной власти, в связи с чем его решение может быть оспорено в порядке искового производства с соблюдением требований о территориальной подсудности иска (определение Гурьевского городского суда от 14.03.2007).
Ковалева Т.А. обратилась в Куйбышевский районный суд г. Новокузнецка с жалобой на неправомерные действия должностного лица государственного учреждения - Управление пенсионного фонда РФ в Куйбышевском районе г. Новокузнецка. Однако судья возвратил ей заявление, указав в определении, что Пенсионный фонд РФ является государственным учреждением и, следовательно, не относится к тем субъектам, чьи решения, действия (бездействия) гражданин вправе оспорить в суде в порядке, установленной главой 25 ГПК РФ. Кроме того, между сторонами имеется спор о праве.
Таким образом, жалоба Ковалевой Т.А. на неправомерные действия должностного лица государственного учреждения не может рассматриваться в порядке производства по делам, возникающим из публичных правоотношений, предусмотренном главой 25 ГПК РФ, и подлежит рассмотрению в порядке искового производства (определение от 07.12.2007).
Однако изучение дел показало, что факты рассмотрения дел по заявлениям об оспаривании действий и решений территориальных органов Пенсионного Фонда РФ в порядке главы 25 ГПК РФ все же имеют место.
К примеру, Заводским районным судом г. Кемерово заявление Трегубовой Н.Н. об оспаривании решения Комиссии по пенсионным вопросам ГУ - Управления Пенсионного фонда РФ в Заводском районе г. Кемерово от 26.10.2005, которым Трегубовой Н.Н. отказано в назначении досрочной трудовой пенсии из-за отсутствия требуемого специального стажа работы, рассмотрено в порядке главы 25 ГПК РФ. Причем, из материалов данного дела видно, что Трегубова Н.Н. первоначально правильно обратилась в суд с исковым заявлением, указав Управление Пенсионного фонда РФ в качестве ответчика. Однако в текст искового заявления внесены поправки - слово "исковое" перечеркнуто, слово "истец" заменено на "заявитель", а "ответчик" - на "заинтересованное лицо" (решение суда от 05.04.2006).
В кассационном порядке решение суда не обжаловалось.
Также выявлены случаи рассмотрения в порядке главы 25 ГПК РФ дел об оспаривании решений, действий (бездействия) и других учреждений, предприятий, организаций.
Так, Рудничный районный суд г. Кемерово рассмотрел в указанном порядке как дело, возникшее из публичных правоотношений, и удовлетворил жалобу Втюриной В.Е., Лиенха Н.В. о признании незаконным отказа начальника ОАО "СДРСУ N 8" в предоставлении домовой книги для регистрации Лиенха Н.В. по месту жительства и обязании его предоставить указанную домовую книгу (решение суда от 25.09.2006).
Отменяя решение суда, судебная коллегия по гражданским делам Кемеровского областного суда указала на существенное нарушение норм процессуального права, допущенное судом при рассмотрении и разрешении жалобы заявителей, на несоблюдение судом разъяснений, содержащихся в п. 8 вышеназванного Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 20.01.2003 (определение от 15.11.2006).
Гурьевский районный суд рассмотрел в публично-правовом производстве заявление Рожнова В.Т., в котором заявитель обжаловал отказ Государственного учреждения - Кузбасского регионального отделения Фонда социального страхования РФ в назначении и выплате ежемесячных страховых выплат.
Причем из материалов данного гражданского дела видно, что Рожновым В.Т. в соответствии с требованиями законодательства в суд было подано исковое заявление (решение суда от 24.11.2006).
В кассационном и надзорном порядке решение суда не обжаловалось.
4.Ст. 255 ГПК РФ к решениям, действиям (бездействию) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных или муниципальных служащих, оспариваемым в порядке гражданского судопроизводства, относит коллегиальные и единоличные решения и действия (бездействие), в результате которых нарушены права и свободы гражданина; созданы препятствия к осуществлению гражданином его прав и свобод; на гражданина незаконно возложена какая-либо обязанность или он незаконно привлечен к ответственности.
Как было указано выше, к таким решениям и действиям относятся решения, действия (бездействие), затрагивающие права и свободы не только гражданина, но и организаций.
Как правило, под решениями, подлежащими оспариванию по правилам главы 25 ГПК РФ, понимают ненормативные правовые акты (т.е. акты, устанавливающие, изменяющие или отменяющие права и обязанности конкретных лиц), принятые органом государственной власти, органом местного самоуправления или должностным лицом. Указанные акты обычно облечены в форму распоряжений, приказов, постановлений и т.п.
Судами области объектами оспаривания в порядке главы 25 ГПК РФ признавались, в основном, не любые акты, а лишь правовые акты, которыми устанавливались, ограничивались, изменялись или отменялись права и обязанности конкретных лиц.
Так, разрешая вопрос о принятии к производству суда заявления Лемешенко В.А. об оспаривании действий управления по земельным ресурсам и землеустройству администрации г. Новокузнецка, судья пришел к выводу, что нельзя рассматривать как официальный отказ управления по земельным ресурсам и землеустройству администрации г. Новокузнецка о предоставлении земельного участка в собственность либо в порядке аренды информационное письмо за подписью начальника управления о том, что управление не может предоставить информацию о собственнике земельного участка ввиду того, что данными сведениями не располагает. Судья оставил заявление без движения, предложив представить документ, на котором заявитель основывает свои требования, а именно, отказ управления по земельным ресурсам и землеустройству администрации г. Новокузнецка (определение Куйбышевского районного суда г. Новокузнецка от 01.08.2007).
Струк Л.И. обратилась в Новокузнецкий районный суд с заявлением, в котором просила признать необоснованным представление прокурора Новокузнецкого района от 15.03.2006 N 7-1-6 о пересмотре решения мирового судьи судебного участка N 2 Новокузнецкого района от 24.11.2004 по гражданскому делу N 2-436/04 по вновь открывшимся обстоятельствам и обязать прокурора Новокузнецкого района устранить допущенное нарушение.
Прекращая производство по делу в связи с тем, что оно не подлежит рассмотрению и разрешению в порядке гражданского судопроизводства, суд в определении, в частности, указал, что под действиями и решениями, которые могут быть оспорены в порядке главы 25 ГПК РФ, понимаются как фактические действия органов и должностных лиц по выполнению возложенных на них функций государственного управления, так и акты, содержащие государственно-властное повеление, предписание в отношении заявителя, которым нарушены его права и свободы. Представление прокурора Новокузнецкого района о пересмотре решения мирового судьи по вновь открывшимся обстоятельствам не отвечает требованиям ст. 255 ГПК РФ; оно не содержит в себе никаких властных предписаний; не нарушает прав заявителя; не налагает на заявителя никаких обязанностей и не привлекает его к ответственности. Следовательно, оно не может быть обжаловано в порядке, предусмотренном главой 25 ГПК РФ (определение Новокузнецкого районного суда от 04.05.2006).
Вместе с тем, имели место случаи, когда суды не учитывали требования в отношении решений, которые могут быть оспорены в порядке главы 25 ГПК РФ.
Фисюков В.И., Фисюкова О.В. обратились в суд с заявлением об оспаривании решения УФМС РФ по Кемеровской области от 17.02.2006 об отказе им в продлении срока действия статуса вынужденных переселенцев, а также с требованием обязать УФМС продлить им статус вынужденных переселенцев. Заявители полагают, что отказ УФМС от 17.02.2006 в продлении срока действия статуса вынужденных переселенцев, нарушает их права и свободы, предусмотренные Законом РФ "О вынужденных переселенцах".
Решением суда первой инстанции постановлено признать незаконным отказ УФМС РФ по Кемеровской области от 17.02.2006 о продлении Фисюковой О.В., Фисюкову В.И. срока действия статуса вынужденных переселенцев; обязать УФМС РФ по Кемеровской области продлить Фисюковой О.В., Фисюкову В.И. статус вынужденных переселенцев.
Отменяя решение суда, Президиум Кемеровского областного суда указал, что пунктом 29 Инструкции о порядке работы по признанию лиц вынужденными переселенцами, их учету и переучету на территории Российской Федерации, утвержденной Приказом ФМС России от 31.03.1997 N 19 (зарегистрирован Министерством юстиции РФ 24.04.1997, N 1297), установлено, что решение о продлении или об отказе в продлении срока действия статуса принимается руководителем территориального органа миграционной службы или его заместителем и оформляется протоколом.
Из материалов дела усматривается, что 02.03.2005 УФМС в адрес Фисюковых направлено уведомление о необходимости продления им срока действия статуса вынужденного переселенца. В связи с отсутствием письменных заявлений от Фисюковых о продлении им срока действия статуса вынужденного переселенца протоколом Управления по делам миграции ГУВД Кемеровской области N 71 от 21.12.2005 они были сняты с учета по истечение действия статуса вынужденного переселенца на основании пп. 2 п. 2 ст. 9 Закона РФ "О вынужденных переселенцах" .
На письменное заявление Фисюковых от 19.01.2006 о продлении им срока действия статуса вынужденных переселенцев УФМС письмом от 17.02.2006 было разъяснено, что они были сняты с учета в связи с утратой статуса вынужденного переселенца по истечение срока его действия.
В нарушение требований ГПК РФ суд не определил обстоятельства, имеющие значение для дела, не уточнил требования заявителей, не установил решение, которое может быть оспорено, не установил, какие права нарушены данным решением, и признал незаконным отказ УФМС РФ по Кемеровской области от 17.02.2006 в продлении Фисюковым срока действия статуса вынужденного переселенца. Однако письмо от 17.02.2006 содержит ответ-разъяснение об уже принятом в отношении Фисюковых решении УФМС и не является решением, которое как-либо затрагивает право гражданина, и подлежащим обжалованию в соответствии с нормами главы 25 ГПК РФ.
Не усматривается из материалов дела, что заявителями были заявлены требования об обжаловании действий (бездействия) должностных лиц. Решение суда не содержит выводов и в этой части (Постановление президиума Кемеровского областного суда от 20.08.2007).
В порядке главы 25 ГПК РФ, в частности, могут быть оспорены такие решения как: отказ органов местного самоуправления в принятии на учет граждан в качестве нуждающихся в жилых помещениях; отказ в разрешении на выезд за границу; отказ органов ГИБДД в регистрации автотранспортного средства; решение о наложении штрафов и иных видов административных наказаний должностным лицом, не уполномоченным применять такие наказания; решение призывной комиссии военного комиссариата о призыве на военную службу, военные сборы и т.д.
Кроме того, в порядке главы 25 ГПК РФ подлежат оспариванию и правовые акты, устанавливающие, изменяющие или отменяющие права и обязанности неопределенного круга лиц, т.е. акты, хотя и имеющие признаки нормативного правового акта, но оспаривание которых невозможно в порядке нормоконтроля, предусмотренном главой 24 ГПК РФ, например, в силу того, что они официально не опубликованы.
Так, определением судьи Кемеровского областного суда возвращено заявление Ванякина В.П. и др. о признании противоречащими закону и не действующими решения Малого Совета Кемеровского областного Совета народных депутатов N 213 от 28.09.1993 "Об уточнении границ заповедника "Кузнецкий Алатау" и распоряжения Администрации Кемеровской области N 231-р от 12.04.1995 "О расширении охранной зоны государственного заповедника "Кузнецкий Алатау" на территории Крапивинского района" в связи с неподсудностью спора суду. В определении судья указал, что оспариваемые заявителями правовые акты не опубликованы в установленном законом порядке, а потому не могут быть проверены судом на предмет соответствия их федеральному законодательству, поскольку судебный нормоконтроль (не связанный с разрешением конкретных дел) за неопубликованными нормативными правовыми актами гражданским процессуальным законодательством не предусмотрен. Однако неопубликованный нормативный акт может быть оспорен в порядке главы 25 ГПК РФ в районном суде с соблюдением правил о подсудности (определение от 12.01.2006).
Вместе с тем, не могут быть рассмотрены в порядке главы 25 ГПК РФ (в том числе с применением правил о подсудности дел по месту жительства лица, обратившегося в суд, и о возможности приостановления судом действия оспариваемого решения до вступления в законную силу решения суда) дела об оспаривании руководителями организаций, членами коллегиальных исполнительных органов организаций (генеральными директорами акционерных обществ, иных хозяйственных товариществ и обществ и т.п.), а также членами советов директоров (наблюдательных советов) организаций, заключивших с данными организациями трудовые договоры, решений уполномоченных органов организаций либо собственников имущества организаций или уполномоченных собственниками лиц (органов) об освобождении их от занимаемых должностей, поскольку возникшие по данным делам правоотношения не являются публично-правовыми и по ним имеют место споры о праве, которые согласно части 3 статьи 247 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации должны рассматриваться и разрешаться в исковом производстве (п. п. 1, 2 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 20.11.2003 N 17 "О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел по трудовым спорам с участием акционерных обществ, иных хозяйственных товариществ и обществ").
За изучаемый период судами Кемеровской области дела об оспаривании указанных решений организаций не рассматривались.
К действиям, которые могут быть оспорены в указанном порядке, относятся любые юридические факты, возникающие в результате деятельности органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных или муниципальных служащих, не оформленные в виде правовых актов и затрагивающие права и свободы заявителя.
Из положений Федерального закона "Об исполнительном производстве", Федерального закона "О судебных приставах" следует, что судебный пристав - исполнитель является должностным лицом, состоящим на государственной службе в Федеральной службе судебных приставов Министерства юстиции Российской Федерации, на которое возложено непосредственное осуществление функций по исполнению судебных актов и актов других органов. Поэтому дела по жалобам на действия (бездействие) судебного пристава-исполнителя, связанные с исполнением в сфере гражданского судопроизводства судебных постановлений, а также постановлений иных органов, относятся к категории возникающих из публичных правоотношений дел об оспаривании решений, действий (бездействия) должностных лиц и, соответственно, подлежат рассмотрению в порядке главы 25 ГПК РФ. Указанная правовая позиция закреплена в ст. 441 ГПК РФ .
Обобщение судебной практики показало, что, зачастую, судьи не разграничивают понятия "действие" и "решение" и в судебном решении четко не определяют, что именно оспаривается заявителем, в связи с чем имеется необходимость в разъяснении различий и особенностей рассмотрения дел об оспаривании решений и действий.
К примеру, Войлошников М.Д. обратился в Киселевский городской суд с заявлением об оспаривании действий должностного лица - Государственного инспектора труда в Кемеровской области. Фактически заявитель оспаривал предписание от 14.03.2006 N 12 Государственного инспектора труда в Кемеровской области об устранении нарушений трудового законодательства, т.е. юридический факт, оформленный в виде специального акта (решение), а не действие, как указал сам заявитель и суд в решении (решение суда от 04.05.2006).
Аналогичным образом было рассмотрено судом заявление Хорошевского С.Ю. об оспаривании действий должностного лица Военного комиссариата Кемеровской области, в котором заявитель просил признать незаконным и отменить решение призывной комиссии Военного комиссариата Кемеровской области о признании его годным к военной службе (решение Заводского районного суда г. Кемерово от 20.01.2006).
Решением этого же районного суда от 13.12.2006 удовлетворены требования Зайцева Р.Ю. об обжаловании действий ОУФМС РФ по КО в Заводском районе г. Кемерово и признано незаконным решение ОУФМС РФ по КО в Заводском районе г. Кемерово от 23.11.2006 N 1457 об отказе в регистрации по месту жительства Зайцева Р.Ю.
Бездействием является несовершение соответствующими органами, должностными лицами, государственными и муниципальными служащими действий (непринятие решений), обязанность по совершению (принятию) которых возложена на них законом либо иным нормативным правовым актом.
По изученным делам бездействие, как юридический факт, становилось объектом оспаривания в порядке главы 25 ГПК РФ, в основном, по заявлениям прокуроров. При этом во всех случаях прокурорами оспаривалось бездействие органов местного самоуправления. В большинстве случаев суды удовлетворяли заявления прокуроров.
Здесь следует отметить, что признание незаконным бездействия органа местного самоуправления в некоторых случаях фактически являлось вмешательством в его нормотворческую деятельность.
Так, прокурор Центрального района г. Кемерово в интересах Российской Федерации обратился в суд с заявлением о признании незаконным бездействия администрации г. Кемерово, выразившегося в непринятии нормативно-правового акта, регулирующего порядок признания жилых помещений непригодными для проживания.
Требования мотивированы тем, что администрацией г. Кемерово не принят правовой акт, регулирующий порядок признания жилых помещений муниципального жилищного фонда непригодными для проживания, в том числе о порядке создания межведомственной комиссии.
Принятие нормативного правового акта (постановления), регулирующего на территории г. Кемерово жилищные правоотношения в сфере признания жилых помещений муниципального жилищного фонда, а также частного жилищного фонда, непригодными для проживания, аварийными и подлежащими сносу, необходимо в целях реализации конституционного права на жилище граждан, проживающих в муниципальном образовании.
Нормативный правовой акт по указанным вопросам может быть принят органами местного самоуправления г. Кемерово, а именно администрацией г. Кемерово, поскольку правоотношения по отнесению помещений к числу жилых помещений и исключения их из жилищного фонда, контролю за использованием и сохранностью жилищного фонда, соответствию жилых помещений установленным санитарным и техническим правилам и нормам, иным требованиям законодательства подлежат законодательному урегулированию и находятся в компетенции органов местного самоуправления.
Бездействие администрации г. Кемерово, выразившееся в непринятии указанного нормативного правового акта, создает препятствия гражданам в осуществлении их жилищных прав.
Прокурор просил признать незаконным бездействие администрации г. Кемерово, выразившееся в непринятии нормативного правового акта (постановления), и обязать администрацию г. Кемерово принять нормативный правовой акт, регулирующий правоотношения в сфере признания жилых помещений муниципального жилищного фонда непригодными для проживания, устанавливающий в том числе порядок создания межведомственной комиссии.
Решением Центрального районного суда г. Кемерово от 22.12.2006 требования прокурора удовлетворены.
Отменяя решение суда, президиум Кемеровского областного суда указал:
В ст. 10 Конституции РФ закреплено, что государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. По смыслу данной нормы органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны, не могут вмешиваться в компетенцию друг друга.
В ст. 12 Конституции РФ установлен принцип самостоятельности органов местного самоуправления.
В соответствии с ч. 2 ст. 7 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" органам местного самоуправления предоставлено право принимать муниципальные правовые акты по вопросам осуществления отдельных государственных полномочий, переданных им федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.
Из названных норм и в соответствии с закрепленным в Конституции РФ принципом разделения властей следует, что суд не правомочен обязать государственный (муниципальный) орган власти принять какой-либо нормативный правовой акт, даже если в результате бездействия органа власти в этой части нарушаются конституционные права граждан (постановление от 18.06.2007).
Прокурор г. Белово в заявлении об оспаривании бездействия администрации г. Белово указал, что невыполнение администрацией г. Белово обязанностей по разработке и предоставлению на утверждение в Совет народных депутатов г. Белово правил землепользования и застройки г. Белово в порядке, установленном главой 4 Градостроительного кодекса РФ, препятствует созданию условий для устойчивого развития территории г. Белово, нарушает жилищные права граждан и права граждан на возмещение вреда здоровью и имуществу.
Просил обязать администрацию разработать правила землепользования и застройки г. Белово в порядке, предусмотренном главой 4 Градостроительного кодекса РФ, и представить их на утверждение в Совет народных депутатов г. Белово в течение 3 месяцев с момента вынесения решения в соответствии с ч. 2 ст. 206 ГПК РФ. В судебном заседании прокурор уточнил свои требования и просил обязать главу администрации г. Белово принять решение о подготовке проекта Правил землепользования и застройки с установлением этапов градостроительного зонирования. Решением Беловского городского суда от 26.03.2007 в удовлетворении требований прокурора отказано по тем основаниям, что главой г. Белово уже ранее исполнены требования закона, поскольку было издано распоряжение N 125-р от 06.02.2006 "О комиссии по подготовке Правил землепользования в г. Белово" и распоряжение N 312-р от 13.03.2007 "Об утверждении состава конкурсной комиссии".
Как и в предыдущем примере, основанием к отмене решения суда в кассационном порядке явилось то, что суды не вправе вмешиваться в нормотворческую деятельность органов государственной власти, органов местного самоуправления, определять характер и содержание принимаемых ими правовых норм.
Коллегия указала, что суду следовало проверить обоснованность заявленных требований о возможности возложения обязанности на администрацию города по принятию правового акта (определение судебной коллегии по гражданским делам Кемеровского областного суда от 20.07.2007).
Согласно разъяснениям Пленума Верховного Суда РФ (п. 9 постановления от 20.01.2003 N 2 "О некоторых вопросах, возникших в связи с принятием и введением в действие Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации") в порядке, предусмотренном главой 25 ГПК РФ, не могут быть приняты и рассмотрены заявления об оспаривании таких решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных или муниципальных служащих, для которых федеральными законами (УПК РФ, КоАП РФ, АПК РФ и др.) установлен иной судебный порядок оспаривания (обжалования).
В принятии указанных заявлений судья должен отказать на основании п. 1 ч. 1 ст. 134 ГПК РФ, поскольку в соответствии с ч. 1 ст. 246 ГПК РФ данная норма применима к производству по делам, возникающим из публичных правоотношений.
Анализ судебной практики позволяет сделать вывод, что у судей возникают значительные трудности с определением того, какие конкретно решения и действия органов, должностных лиц могут быть оспорены в ином судебном порядке и, соответственно, не подлежат оспариванию в порядке главы 25 ГПК РФ.
Печерский В.В. обратился в суд с заявлением о признании незаконным и отмене постановления Межрайонной инспекции ФНС России N 3 по Кемеровской области N 38 от 25.08.2006, которым на него наложен штраф в сумме 5000 рублей за совершение административного правонарушения, предусмотренного ч. 3 ст. 14.25 КоАП РФ, о приостановлении исполнения данного постановления до вступления в законную силу судебного акта и о взыскании с МИ ФНС судебных расходов. Требования мотивировал тем, что истек срок давности привлечения к административной ответственности.
Определением судьи Беловского городского суда от 25.10.2006 заявление Печерского В.В. оставлено без движения ввиду неоплаты государственной пошлины.
Отменяя определение судьи, президиум Кемеровского областного суда указал, что Печерский В.В. в заявлении поставил вопрос о признании незаконным и подлежащим отмене постановления, принятого в рамках административного судопроизводства, по которому заявитель был привлечен к административной ответственности по ч. 3 ст. 14.25 КоАП РФ. Заявление, было подано в суд также в рамках административного судопроизводства в соответствии с нормами КоАП РФ и обосновано ст. 4.5, п. 6 ст. 24.5 КоАП РФ.
Оставляя заявление без движения, судья не учел указанные обстоятельства, а также то, что именно в соответствии с нормами КоАП РФ, а не с нормами ГПК РФ, суду надлежит рассматривать данное дело.
ГПК РФ не определяет порядок производства по делам об административных правонарушениях, в том числе и порядок рассмотрения жалоб на постановления, вынесенные по делам об административных правонарушениях. Этот порядок с 01.07.2002 устанавливает Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях, который не предусматривает право суда оставлять без движения поданную заявителем жалобу на постановление административного органа (постановление суда надзорной инстанции от 05.03.2007).
При решении вопроса о том, подлежит ли рассмотрению в порядке главы 25 ГПК РФ заявление гражданина о проверке законности актов должностного лица, вынесенных при производстве по делу об административном правонарушении (например, протокола об изъятии вещей, акта медицинского освидетельствования на состояние опьянения лица, в отношении которого возбуждено дело об административном правонарушении, и т.п.), необходимо исходить из того, что КоАП РФ не предусматривает возможности самостоятельного оспаривания актов, вынесенных при производстве по делу об административном правонарушении.
Акты должностных лиц, вынесенных при производстве по делу об административном правонарушении, отвечающие требованиям, предусмотренным ч. 1 ст. 26.2 КоАП РФ, которые исследуются в суде при рассмотрении дела об административном правонарушении в качестве доказательств и на основании которых решается вопрос о виновности лица в совершении административного правонарушения (например, акт медицинского освидетельствования на состояние опьянения лица, в отношении которого возбуждено дело об административном правонарушении), не могут быть предметом самостоятельного обжалования в порядке, предусмотренном главой 25 ГПК РФ, однако возражения на данные акты могут быть изложены в жалобе на постановление по делу об административном правонарушении.
Кроме того, не могут быть оспорены в порядке, предусмотренном главой 25 ГПК РФ, отдельно от производства по делу об административном правонарушении вынесенные по делу акты, регламентирующие какие-либо действия, целью которых является решение вопроса о привлечении лица к административной ответственности (например, протоколы об изъятии вещей и документов, явившихся орудиями совершения или предметами административного правонарушения), поскольку возможность совершения этих действий установлена Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях. Указанные акты могут быть оспорены в соответствии с процедурой, предусмотренной КоАП РФ.
Если производство по делу об административном правонарушении прекращено и указанные документы влекут правовые последствия для гражданина, то есть каким-либо образом затрагивают его права и свободы, то гражданин вправе оспорить их в порядке, предусмотренном главой 25 ГПК РФ, поскольку иной порядок оспаривания данных актов законодательством не предусмотрен.
Таким образом, если соответствующий федеральный закон, устанавливающий иной судебный порядок оспаривания решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных или муниципальных служащих, регулирует не все вопросы обжалования указанных решений и действий (бездействия), к неурегулированной части правоотношений подлежит применению глава 25 ГПК РФ.
Так, по правилам главы 25 ГПК РФ подлежат обжалованию действия (бездействие) должностного лица, исполнявшего административное наказание в порядке ст. 32.6 КоАП РФ и отказавшегося вернуть документы, подтверждающие специальное право, поскольку КоАП РФ не предусматривает механизма обжалования действий (бездействия) должностного лица, исполнявшего административное наказание и отказавшегося вернуть документы, подтверждающие специальное право.
Например, Пятниченко П.И. обратился в Киселевский городской суд с заявлением об оспаривании неправомерного отказа должностного лица - начальника ГИБДД УВД г. Киселевска возвратить водительское удостоверение.
Водительское удостоверение было изъято у заявителя в связи с совершением административного правонарушения, однако постановление об административном правонарушении в отношении Пятниченко было отменено с прекращением производства по делу в связи с истечением сроков давности привлечения к административной ответственности. Отказ возвратить заявителю водительское удостоверение начальник ГИБДД УВД г. Киселевска мотивировал тем, что решение о прекращении производства по делу обжаловано в вышестоящий суд.
В жалобе заявитель указал, что действиями должностного лица нарушено его право на профессиональную деятельность, т.к. он работает водителем на предприятии, и без водительского удостоверения не может быть допущен к выполнению профессиональных обязанностей.
Суд принял данное заявление к своему производству в порядке главы 25 ГПК РФ. Впоследствии определением от 18.04.2006 производство по делу прекращено в связи с отказом заявителя от жалобы (по причине возврата ему водительского удостоверения в добровольном порядке).
Представляется, что в этом же порядке могут быть оспорены и действия должностного лица - инспектора ГИБДД, изъявшего водительское удостоверение у лица, которому назначено наказание в виде лишения права управления транспортным средством, по истечение срока давности исполнения постановления о назначении административного наказания, установленного ст. 31.9 КоАП РФ, а также все иные действия (бездействие) должностных лиц, связанные с исполнением административного наказания, поскольку КоАП РФ не урегулирован вопрос обжалования таких действий.
Ерошевич О.Д. обратился в Новокузнецкий районный суд с заявлением о признании неправомерным действия инспектора ОГИБДД ОВД Новокузнецкого района Кемеровской области, изъявшего у него водительское удостоверение, и просил обязать инспектора вернуть ему водительское удостоверение.
Суд установил, что постановлением мирового судьи от 30.09.2003 Ерошевичу назначено административное наказание в виде лишения права управления транспортным средством на срок 1 год. Данное постановление исполнено не было.
10.04.2007 при прохождении технического осмотра автомобиля в ОГИБДД ОВД Новокузнецкого района инспектор ОГИБДД изъял у Ерошевича водительское удостоверение, ссылаясь на вышеуказанное постановление мирового судьи.
Суд рассмотрел заявление Ерошевича в порядке главы 25 ГПК РФ, что согласуется с вышеизложенной позицией.
При этом суд установил, что отсутствуют сведения о том, что вынесенное мировым судьей постановление было обжаловано, поэтому оно вступило в силу 11.10.2003. Водительское удостоверение Ерошевича О.Д. во исполнение данного постановления было изъято сотрудником ГИБДД только 10.04.2007, т.е. по истечение 3,5 лет с момента вступления в силу постановления мирового судьи, вместо предусмотренного п. 1 ст. 31.9 КоАП РФ годичного срока исполнения постановления о назначении административного наказания.
Доказательств уклонения Ерошевича от исполнения постановления мирового судьи от 30.09.2003 о назначении ему административного наказания, а также доказательств того, что исполнение наказания было отсрочено или приостановлено ни инспектором ОГИБДД, правомерность действий которого оспаривается, ни представителем ОГИБДД ОВД Новокузнецкого района не представлено.
При таких данных суд счел, что постановление мирового судьи в настоящее время не подлежит исполнению, и не подлежало исполнению на момент изъятия у него водительского удостоверения 10.04.2007 инспектором ОГИБДД ОВД Новокузнецкого района. На основании чего действия инспектора ОГИБДД признаны неправомерными (решение Новокузнецкого районного суда от 05.06.2007 в кассационном и надзорном порядке не обжаловалось).
Однако существует и другое мнение о том, что суд не вправе был рассматривать данное дело в порядке гражданского судопроизводства по правилам главы 25 ГПК РФ, поскольку согласно ст. ст. 31.7, 31.8, 31.9 КоАП РФ вопрос о прекращении исполнения постановления о назначении административного наказания, в том числе, в связи с истечением сроков давности исполнения постановления, рассматривается судом (органом или должностным лицом), вынесшим данное постановление, по заявлению заинтересованного лица в трехдневный срок со дня возникновения основания для разрешения соответствующего вопроса, и отсутствие оснований для прерывания течения срока давности исполнения постановления может быть установлено только судом, вынесшим постановление о назначении административного наказания, т.е. в порядке административного судопроизводства.
В связи с изложенным имеется необходимость получить разъяснения о порядке рассмотрения подобных дел.
В ранее приведенном в качестве примера деле по заявлению Струк Л.И. о признании необоснованным представления прокурора Новокузнецкого района о пересмотре решения мирового судьи по вновь открывшимся обстоятельствам суд, прекращая производство по делу, обоснованно указал, что необоснованность данного представления прокурора не может устанавливаться судом по заявлению, поданному в порядке главы 25 ГПК РФ. Представление прокурора о пересмотре решения по вновь открывшимся обстоятельствам является основанием для возбуждения производства по пересмотру вступившего в законную силу решения. Наличие полномочий на принесение такого представления, его обоснованность являются обстоятельствами, подлежащими рассмотрению, установлению и оценке судом той инстанции, в которое подается такое представление. Оценка данным обстоятельствам дана мировым судьей при вынесении определения от 17.03.2006, которое в соответствии с нормами действующего законодательства может быть обжаловано в установленном ГПК РФ порядке (определение Новокузнецкого районного суда от 04.05.2006).
Изучение судебной практики показывает, что в порядке главы 25 ГПК РФ суды рассматривают дела об оспаривании любых решений, действий (бездействия), в результате которых нарушены права и свободы, созданы препятствия к осуществлению прав и свобод, незаконно возложена какая-либо обязанность или заявитель незаконно привлечен к ответственности, в том числе тех, на возможность оспаривания которых указано в специальных законах, например, в ст. 20 Федерального закона "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним" (если при этом отсутствует спор о праве).
Случаев рассмотрения судами области дел об оспаривании решений, возможность оспаривания которых указана в ст. 12 Федерального закона "О свободе совести и о религиозных объединениях", статьях 20, 38 Федерального закона "О политических партиях", статьях 23, 42, 45 Федерального закона "Об общественных объединениях", не выявлено.
Как правило, судами при рассмотрении данной категории дел выясняется вопрос о том, какие именно права и свободы нарушены, какие препятствия созданы, какая обязанность возложена, или к какой ответственности привлечен заявитель.
К примеру, Васильева Н.Г. обратилась в Киселевский городской суд с заявлением об оспаривании действий органа местного самоуправления - администрации г. Киселевска. Свои требования обосновала тем, что вблизи ее дома и земельного участка осуществляет деятельность по добыче угля открытым способом ОАО "Разрез "Октябринский", нарушая при этом ее права на окружающую среду.
Земельный участок для ведения горных работ данному предприятию был выделен администраций г. Киселевска. Дважды она обращалась в администрацию г. Киселевска с заявлением о предоставлении информации о минимальном расстоянии от границы земельного участка, выделенного ОАО "Разрез "Октябринский" для ведения горных работ, до границы ее земельного участка. Однако в полученных от администрации ответах информации на требуемый запрос не имеется. Этим администрация города нарушает ее конституционные права на получение информации, необходимой ей для обжалования в суде распоряжения администрации о выделении земельного участка ОАО "Разрез "Октябринский" вблизи ее дома. Просила обязать администрацию выдать требуемую информацию.
При рассмотрении дела суд установил, что для обжалования распоряжения администрации, а также для других целей (например, для обращения к средствам массовой информации) заявителю необходимо знать, на каком расстоянии от границ ее земельного участка был предоставлен земельный участок разрезу, поэтому она вправе истребовать и получить требуемую ей информацию на основании норм п. 3 ст. 10 Закона РФ "Об информации, информатизации и защите информации", п. 4 ст. 29 Конституции РФ. Отказом в получении информации будет нарушено конституционное право на получение информации. (Дело рассмотрено судом 19.04.2006).
В соответствии с ч. 3 ст. 247 ГПК РФ в случае, если при подаче заявления в суд будет установлено, что имеет место спор о праве, подведомственный суду, судья оставляет заявление без движения и разъясняет заявителю необходимость оформления искового заявления с соблюдением требований статей 131 и 132 ГПК РФ. В случае, если при этом нарушаются правила подсудности дела, судья возвращает заявление.
Если заявитель не выполнит требований судьи об оформлении искового заявления, то судья на основании ст. 136 ГПК РФ возвращает ему заявление со всеми приложенными к нему документами.
Если наличие спора о праве, подведомственном суду, выяснится при рассмотрении дела в порядке производства по делам, возникающим из публичных правоотношений, то суд на основании ч. 4 ст. 1 ГПК РФ применяет норму, регулирующую сходные отношения в особом производстве (ч. 3 ст. 263 ГПК РФ), и выносит определение об оставлении заявления без рассмотрения, в котором разъясняет заявителю и другим заинтересованным лицам их право разрешить спор в порядке искового производства.
В большинстве случаев судьи указывали на наличие спора о праве уже на стадии принятия заявления при оспаривании заявителем решения или действия (бездействия) учреждений, предприятий или организаций, и правильно возвращали заявление, когда при этом нарушались правила подсудности дела, а на стадии рассмотрения дела в таких случаях выносили определение об оставлении заявления без рассмотрения (вышеприведенные примеры по заявлениям Вдовина А.Н. об оспаривании действий ГБ МСЭ и Ковалевой Т.А. об оспаривании действий ГУ-УПФР).
Однако выявлены случаи, когда суды, несмотря на то, что заявителем оспариваются действия (бездействия) учреждений, предприятий или организаций, и при этом имеет место наличие спора о праве, разрешали заявление по существу и отказывали заявителю в удовлетворении требований.
Так, Промышленновский районный суд рассмотрел в порядке главы 25 ГПК РФ как дело, возникшее из публичных правоотношений, жалобу Глушенкова В.В. на действия ООО "Спутник" по исключению его из списка арендодателей, о восстановлении в списках арендодателей и отказал ему в удовлетворении жалобы. При этом суд установил, что требования, вытекающие из договора аренды земли, носят имущественный характер и не могут быть рассмотрены в данном деле, поскольку между сторонами возникли гражданско-правовые, а не публичные правоотношения.
Судебная коллегия по гражданским делам Кемеровского областного суда, отменяя решение суда, указала, что, правильно признав, что между сторонами возникли гражданско-правовые отношения, суд фактически рассмотрел дело, как возникшее из публичных правоотношений, существенно нарушив нормы процессуального права, не учел при этом требования ч. 3 ст. 247 ГПК РФ и разъяснения, содержащиеся в п. п. 8 и 10 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 20.01.2003 (определение от 07.07.2006).
Вместе с тем, судебная практика показывает, что в случаях, когда заявителем оспариваются решения, действия (бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных или муниципальных служащих, у судов возникают трудности с правильным определением того, имеется ли спор о праве либо нет.
Например, определением судьи Новокузнецкого районного суда заявление Бессонова А.А. об оспаривании решения ОГИБДД УВД г. Новокузнецка об отказе в регистрации транспортного средства возвращено заявителю в связи с тем, что имеется спор о праве и на основании данного обстоятельства нарушена подсудность.
Отменяя данное определение, президиум Кемеровского областного суда указал, что судебный спор возник из-за незаконных действий ОГИБДД УВД г. Новокузнецка, работники которого отказывают Бессонову А.А. в регистрации. Поскольку Бессонов А.А. с требованиями о признании права собственности на спорный автомобиль не обращался, то указание суда на то, что он должен обратиться в суд в порядке искового производства является необоснованным (постановление от 26.06.2006).
Оставляя без рассмотрения жалобу Морозенко А.Ю. на отказ Управления ГИБДД ГУВД Кемеровской области в регистрации автотранспорта, судья Центрального районного суда г. Кемерово также ошибочно исходил из того, что Морозенко А.Ю. фактически ставил перед судом вопрос о добросовестности приобретения автомобиля, вследствие чего имеет место спор о праве.
Президиум Кемеровского областного суда определение судьи отменил, указав на то, что жалоба Морозенко А.Ю. подана в отношении вполне конкретного отказа в регистрационных действиях и регистрации автотранспорта, изложенного в письме УГИБДД УВД КО N 5/р.-1335 от 28.04.2006, а вопрос о праве Морозенко на автотранспортное средство и о добросовестности приобретения автомобиля перед судом не ставился (постановление от 09.10.2006).
Дело по заявлению Хавова А.Б. в интересах несовершеннолетней Хавовой А.А. о признании незаконным действия паспортно-визового отдела УВД Центрального района г. Кемерово по снятию Хавовой А.А. с регистрационного учета Центральный районный суд г. Кемерово рассмотрел в порядке искового производства и удовлетворил заявленные требования. При этом суд исходил из того, что в данном случае между сторонами имеется спор о праве, который, учитывая положения ч. 3 ст. 247 ГПК РФ, рассматривается в порядке искового производства, а поэтому ч. 1 ст. 256 ГПК РФ не применима.
В обоснование своих требований в заявлении Хавов А.Б. указал, что паспортно-визовый отдел УВД Центрального района г. Кемерово 16.06.2003 произвел снятие с регистрационного учета по месту жительства Хавовой А.А., 26.03.2000 г. р., по заявлению ее матери Тереховой Л.А., которая решением суда от 4.09.2001 была лишена родительских прав в отношении дочери.
Президиум Кемеровского областного суда решение суда отменил, указав, что суд первой инстанции не учел, что Хавов А.Б. предъявил требования о признании незаконным действия органа государственной власти - паспортно-визового отдела УВД Центрального района г. Кемерово, и просил суд обязать данный орган устранить допущенное нарушение. При подаче заявления Хавов А.Б. руководствовался ст. ст. 254 - 258 ГПК РФ, то есть нормами главы 25 ГПК РФ. Таким образом, из содержания заявления Хавова А.Б. следует, что спора о праве в данном случае не имеется.
Анализ изученных дел также показывает, что суды, правильно устанавливая наличие спора о праве при рассмотрении дел, возникающих из публичных правоотношений, в тех случаях, когда при этом не нарушаются правила подсудности, как правило, не выполняли требования ч. 3 ст. 247 и ч. 3 ст. 263 ГПК РФ, а принимали к рассмотрению или продолжали рассматривать по существу в этом же деле заявления об оспаривании решения, действия (бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных или муниципальных служащих в этом же деле, но уже по правилам искового производства.
Обращает на себя внимание и тот факт, что судьи зачастую, в том числе, когда имеет место спор о праве, неверно определяют вид производства, в котором следует рассматривать заявление (производство по делам, возникающим из публичных правоотношений, или исковое производство), хотя правильное определение вида производства имеет большое практическое значение.
Основное отличие между исковым и публично-правовым производством заключается в том, что в исковом производстве рассматриваются гражданско-правовые отношения, основанные на равенстве, автономии воли и имущественной самостоятельности их участников (п. 1 ст. 2 ГК РФ). Здесь в полной мере действует принцип диспозитивности и состязательности. Сторонами могут быть и органы государственной власти или органы местного самоуправления, однако это обстоятельство не является принципиальным, так как наличие у них властных полномочий не предопределяет поведение другой стороны.
В публичных правоотношениях органы государственной власти или органы местного самоуправления, должностные лица, государственные и муниципальные служащие обладают властными полномочиями и принимают те или иные решения, порождающие права или обязанности для физических лиц и организаций.
Предметом исследования по делам, возникающих из публичных правоотношений, является законность актов или действий органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих. В исковом производстве исследуется право гражданское (право собственности, обязательство сторон и т.п.).
Ошибки при определении вида производства допущены судьями по 13 делам, из числа поступивших на обобщение. Некоторые примеры, когда судами ошибочно в публично-правовом производстве рассматривались заявления об оспаривании решений и действий (бездействия) учреждений, предприятий, организаций, уже приведены в обзоре.
В следующем примере суд правильно не определил характер возникших правоотношений и, следовательно, вид производства по заявлению об оспаривании действий органа государственной власти.
Майер Л.А. и Сиваков В.П. обратились в суд с заявлением об оспаривании действий органа государственной власти - Главного управления Федеральной регистрационной службы по Кемеровской области, указывая, что 07.04.2005 они заключили договор купли-продажи 2/3 доли в однокомнатной квартире по адресу: г. Таштагол, ул. Ноградская, 8 - 76.
После получения квартиры Майер Л.А. обнаружила в ней ряд недостатков, устранение которых требовало значительных затрат. Поэтому в соответствии с ч. 2 ст. 475 ГК РФ у нее возникло право отказаться от исполнения договора и потребовать возврата уплаченной по договору суммы. В связи с этим Майер Л.А. и Сиваков В.П. пришли к соглашению о расторжении договора купли-продажи. Данное соглашение с соблюдением требований ст. ст. 450, 452, 453 ГК РФ ими было оформлено в виде отдельного документа.
В связи с тем, что в соответствии со ст. 131, 223 ГК РФ переход права собственности на недвижимое имущество подлежит государственной регистрации, Майер и Сиваков обратились в Главное управление Федеральной регистрационной службы по Кемеровской области для регистрации соглашения. Однако 25.10.2005 получили отказ в государственной регистрации, т.к., по мнению ГУ ФРС по Кемеровской области, соглашение не соответствует закону, поэтому не может быть зарегистрировано.
Заявители считают, что действия ГУ ФРС нарушают их право на свободу договора, предусмотренное ст. 421 ГК РФ, т.к. в соответствии с ч. 1 ст. 450 ГК РФ изменение и расторжении договора возможно по соглашению сторон. Требования о расторжении договора может быть заявлено в суд только после получения отказа другой стороны. Тем более что отказ в регистрации права возможен только по основаниям, предусмотренным ст. 20 Закона "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним", где перечислен исчерпывающий перечень оснований. Однако основания, по которым им было отказано в регистрации соглашения о расторжении договора, ст. 20 указанного Закона не предусмотрены.
Решением Центрального районного суда г. Новокузнецка от 26.01.2006 постановлено: признать договор купли-продажи 2/3 доли в спорной квартире, заключенный между Майер Л.А. и Сиваковым В.П., расторгнутым; признать недействительной регистрационную запись о праве собственности 2/3 доли в спорной квартире на имя Майер Л.А.; восстановить право собственности на 2/3 доли в спорной квартире предыдущего собственника Сивакова В.П.
Постановлением президиума Кемеровского областного суда от 15.01.2007 решение суда отменено и указано:
Из материалов дела усматривается, что заявители Сиваков В.П. и Майер Л.А. обратились в суд с заявлением об оспаривании действий органа государственной власти в порядке ст. 254 ГПК РФ. Дело было рассмотрено в порядке главы 25 ГПК РФ в рамках производства по делам, возникшим из публичных правоотношений.
При этом, в нарушение ч. 3 ст. 196 ГПК РФ, ч. 3 ст. 247 ГПК РФ судом разрешен спор о праве, так как решением суда признан расторгнутым договор купли-продажи 2/3 доли квартиры и восстановлено право собственности на 2/3 доли квартиры. Однако таких требований Сиваков В.П. и Майер Л.А. в суде не заявляли.
В ранее приведенном примере по заявлению Хавова А.Б. суд ошибочно рассмотрел в порядке искового производства заявление об оспаривании действий структурного подразделения органа государственной власти - паспортно-визового отдела УВД Центрального района г. Кемерово по снятию лица с регистрационного учета по месту жительства.
На обобщение судебной практики поступили дела об оспаривании действий и решений налоговых органов, изучение которых показало, что судьи сталкиваются с проблемой толкования положений ч. 2 ст. 138 НК РФ, предусматривающей, что судебное обжалование актов (в том числе нормативных) налоговых органов, действий или бездействия их должностных лиц физическими лицами, не являющимися индивидуальными предпринимателями, производится путем подачи искового заявления в суд общей юрисдикции в соответствии с законодательством об обжаловании в суд неправомерных действий государственных органов и должностных лиц.
Возникает вопрос: в каком производстве надлежит рассматривать такое заявление, если, исходя из содержания норм ГПК РФ, исковое заявление рассматривается в исковом производстве, а оспаривание неправомерных решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц осуществляется в публично-правовом производстве?
Здесь следует отметить, что ст. 142 НК РФ (Рассмотрение жалоб, поданных в суд) категорично не определяет исковое заявление в качестве единственно возможной процессуальной формы обращения гражданина в суд. Из смысла указанной нормы усматривается, что на акты налоговых органов, действия или бездействие их должностных лиц в суд может быть подана жалоба, которая рассматривается и разрешается в порядке, установленном гражданским процессуальным законодательством.
Из материалов дела, рассмотренного Киселевским городским судом по исковому заявлению Сотниковой И.Ф. о признании незаконным решения ИФНС РФ по г. Киселевску N 13 от 21.03.2006 о привлечении нотариуса Сотниковой И.Ф. к ответственности за нарушение законодательства о налогах и сборах в части взыскания с нее 17000 рублей, сделать однозначный вывод о том, в каком порядке суд рассмотрел данное дело, затруднительно.
Так, из определения о принятии заявления к производству суда следует, что судья возбудил гражданское дело по жалобе Сотниковой И.Ф. на действия налогового органа, при этом в материалах дела содержится исковое заявление Сотниковой И.Ф.
В протоколе судебного заседания указано, что суд рассматривает гражданское дело по заявлению Сотниковой И.Ф., при этом из бланка первого листа протокола слова "по иску" вычеркнуты. Тем не менее, лица, участвующие в деле, в протоколе судебного заседания и в судебном решении указаны как "истец" и "представитель ответчика", а в мотивировочной части решения суд сослался, в том числе, на ст. 254 ГПК РФ (решение суда от 10.05.2006).
Решением Топкинского городского суда от 01.02.2006 отказано в удовлетворении требований Афанасьевой Е.Н. в части признания незаконным решения N 1 от 11.01.2005 и.о. руководителя МРИ ФНС России N 6 по Кемеровской области о проведении выездной налоговой проверки; признаны незаконными действия старшего государственного налогового инспектора МРИ ФНС России N 6 по Кемеровской области по вынесению постановления N 1 от 15.03.2005 о производстве выемки документов у частного нотариуса Афанасьевой Е.Н.; указанное постановление отменено.
Изучение данного гражданского дела, также как и в предыдущем примере, показало, что суд не разрешил однозначно вопрос о виде производства по заявлению Афанасьевой.
Так, согласно определению от 21.03.2005 суд первоначально принял к производству жалобу Афанасьевой Е.Н. на действия должностного лица налогового органа. Впоследствии, как указал суд в решении от 23.03.2005, в судебном заседании Афанасьева Е.Н. изменила свои требования и обратилась в суд в порядке искового производства (в материалах дела имеется исковое заявление Афанасьевой), поэтому при вынесении данного решения суд нормами главы 25 ГПК РФ не руководствовался.
После отмены указанного решения судом кассационной инстанции (определение судебной коллегии от 13.07.2005) при повторном рассмотрении искового заявления Афанасьевой Е.Н. суд, хотя и сослался в мотивировочной части решения (от 13.10.2005) на нормы главы 25 ГПК РФ, тем не менее, указал, что дело подлежит рассмотрению в порядке искового производства.
Определением судебной коллегии по гражданским делам Кемеровского областного суда от 23.11.2005 решение от 13.10.2005 также было отменено, и 01.02.2006 постановлено новое решение. Как видно из последнего решения суда, суд, помимо прочего, руководствовался нормами главы 25 ГПК РФ.
Анализ действующего законодательства позволяет сделать вывод о том, что дела об оспаривании действий и решений налоговых органов подлежат рассмотрению в порядке главы 25 ГПК РФ, поскольку речь в данном случае идет о споре, возникшем из публично-правовых отношений, связанных с оспариванием действий государственного органа - ФНС РФ либо его структурного подразделения (территориального органа). Указание же в ст. 138 НК РФ на то, что судебное обжалование действий и решений налоговых органов осуществляется путем подачи в суд искового заявления, следует признать формальным, поскольку оно не предполагает, что данный спор должен рассматриваться судом в порядке искового производства, без учета положений главы 25 ГПК РФ.
Данная точка зрения согласуется с позицией Верховного Суда РФ, выраженной в ряде судебных постановлений.
В частности, в определении Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда РФ от 01.03.2006 (дело N 13-В05-13) по гражданскому делу по заявлению С. об оспаривании действий Инспекции МНС России по Октябрьскому району г. Тамбова по присвоению идентификационного номера налогоплательщика, судебная коллегия, отменяя решение районного суда и постановление президиума Тамбовского областного суда, указала на то, что президиум ошибочно сделал вывод о законности проверяемого в порядке надзора заочного решения районного суда, принятого без учета требований ч. 4 ст. 258 ГПК РФ.
В силу особенностей публичных правоотношений законодатель установил ряд ограничений, связанных с порядком рассмотрения дел данной категории.
Исходя из положений ч. 1 ст. 246 ГПК РФ дела об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих должны рассматриваться по общим правилам искового производства, с особенностями, установленными главами 23 и 25 ГПК РФ.

• Главная
• Прочее
• 2008
• Март
• 31
• Обзор от 31.03.2008 г № 01-19/182