Решение Кемеровского УФАС России от 26.10.2010 г № Б/Н

Председателю
Совета народных депутатов
Кемеровской области  
<...>
650000, г. Кемерово
пр. Советский, 58  

Губернатору Кемеровской области
<...>
650064, г. Кемерово, 
пр. Советский, 62

Директору
Некоммерческого партнерства 
«Автолайн» 
<...>
654059, г. Новокузнецк
<...>

Резолютивная часть объявлена 12.10.2010 г.
Решение в полном объеме изготовлено «26» октября 2010 г.
Комиссия Управления Федеральной антимонопольной службы по Кемеровской области по рассмотрению дела о нарушении антимонопольного законодательства в составе:
Председатель Комиссии: Кухарская Н.Е. – руководитель управления;
Члены Комиссии: Стельмах С.В. – заместитель руководителя – начальник отдела судебной и правовой работы;
Полякова Ю.А. – главный специалист – эксперт отдела контроля органов власти;
Саврасов М.Г. – государственный инспектор отдела контроля органов власти;
при участии:
представителей ответчика:
<...>
рассмотрев дело № 34/А-15-2010, возбужденное по признакам нарушения Советом народных депутатов Кемеровской области (650000, г. Кемерово, пр. Советский, 58) части 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 г. № 135-ФЗ «О защите конкуренции»,
Установила:
09.11.2009 г. в Управление Федеральной антимонопольной службы по Кемеровской области (далее по тексту – Кемеровское УФАС России) поступило заявление некоммерческого партнерства «АвтоЛайн» (далее по тексту – НП «АвтоЛайн») о несоответствии закона Кемеровской области от 28.11.2002 г. № 95-ОЗ «О транспортном налоге» требованиям Федерального закона от 26.07.2006 г. № 135-ФЗ «О защите конкуренции».
По мнению заявителя, нарушение антимонопольного законодательства выразилось во включении в закон Кемеровской области от 28.11.2002 г. № 95-ОЗ «О транспортном налоге» пункта 6.1 статьи 6, реализация которого может привести к недопущению, ограничению или устранению конкуренции (отсутствию конкуренции), поскольку названная правовая норма предоставляет преимущества в форме освобождения от уплаты транспортного налога всем организациям автотранспорта общего пользования за исключением такой категории как маршрутные такси, тем самым, ставя последних в неравные условия осуществления деятельности на рынке оказания услуг по перевозке пассажиров общественным транспортом.
Приказом Кемеровского УФАС России от 01.04.2010 г. № 72 было возбуждено дело № 34/А-15-2010 по признакам нарушения Советом народных депутатов Кемеровской области части 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 г. № 135-ФЗ «О защите конкуренции».
Определением от 01.04.2010 г. дело № 34/А-15-2010 о нарушении антимонопольного законодательства было назначено к рассмотрению на 27.05.2010 г. на 14 часов 00 минут.
На заседании комиссии, состоявшемся 27.05.2010 г., представители НП «АвтоЛайн» поддержали доводы, изложенные в заявлении от 09.11.2009 г.
Представители Совета народных депутатов Кемеровской области поддержали доводы, изложенные в представленных в комиссию Кемеровского УФАС России письменных пояснениях.
Представители Совета народных депутатов Кемеровской области пояснили, что поскольку транспортный налог является региональным, только законодатель Кемеровской области, устанавливая и вводя его на своей территории, вправе при определении налоговых льгот как полностью, так и частично освободить организации автотранспорта общего пользования в отношении транспортных средств, осуществляющих перевозку пассажиров, от уплаты транспортного налога.
Также представителем Совета народных депутатов Кемеровской области со ссылкой на пункт 3 статьи 12 Устава Кемеровской области, в соответствии с которой законопроекты о введении или об отмене налогов, освобождении от их уплаты, изменении финансовых обязательств Кемеровской области, другие законопроекты, предусматривающие расходы, покрываемые за счет средств бюджета Кемеровской области, рассматриваются Советом народных депутатов Кемеровской области по представлению Губернатора Кемеровской области либо при наличии его заключения, было заявлено ходатайство об отложении рассмотрения дела в связи с необходимостью привлечения к участию в рассмотрении дела № 34/А-15-2010 Губернатора Кемеровской области в качестве лица, располагающего сведениями о рассматриваемых комиссией обстоятельствах.
Указанное ходатайство было удовлетворено.
27.05.2010 г. определением об отложении рассмотрения дела № 34/А-15-2010 рассмотрение дела № 34/А-15-2010 о нарушении Советом народных депутатов Кемеровской области антимонопольного законодательства было отложено до 22.06.2010 г. до 14 часов 00 минут в связи с необходимостью привлечения к участию в рассмотрении дела № 34/А-15-2010 представителя Губернатора Кемеровской области, Управления Федеральной налоговой службы по Кемеровской области в качестве лиц, располагающих сведениями о рассматриваемых комиссией обстоятельствах.
04.06.2010 г. определением о привлечении лиц, располагающих сведениями о рассматриваемых комиссией обстоятельствах, к участию в рассмотрении дела № 34/А-15-2010 привлечены представитель Губернатора Кемеровской области, Управление Федеральной налоговой службы по Кемеровской области.
На заседании, состоявшемся 22.06.2010 г., представитель НП «АвтоЛайн» пояснил, что НП «АвтоЛайн» объединяет организации и индивидуальных предпринимателей, предоставляющих услуги по перевозке пассажиров общественным транспортом на коммерческой основе по утвержденному маршруту и графику с осуществлением посадки и высадки пассажиров только в установленных остановочных пунктах по маршруту регулярных перевозок. При этом инспекция Федеральной налоговой службы Российской Федерации на основании пункта 6.1 статьи 6 закона Кемеровской области от 28.11.2002 г. № 95-ОЗ «О транспортном налоге» производит начисление транспортного налога перевозчикам, считая, что они относятся к категории маршрутных такси, а не к транспорту общего пользования, в связи с чем, данная категория перевозчиков несет дополнительные расходы, связанные с уплатой транспортного налога.
По мнению представителя НП «АвтоЛайн», предприниматели, осуществляющие перевозку пассажиров и багажа на коммерческой основе, ставятся в неравное положение по сравнению муниципальными предприятиями, осуществляющими данный вид деятельности. Следовательно, для предпринимателей, осуществляющих перевозку пассажиров и багажа на коммерческой основе, создаются дискриминационные условия, что влияет на состояние конкуренции на рынке оказания услуг по перевозке пассажиров и багажа общественным транспортом.
Документальное подтверждение осуществления НП «АвтоЛайн», услуг по перевозке пассажиров общественным транспортом на коммерческой основе по утвержденному маршруту и графику с осуществлением посадки и высадки пассажиров только в установленных остановочных пунктах по маршруту регулярных перевозок в Кемеровское УФАС России не представлено.
Комиссией Кемеровского УФАС России, учитывая, что для полного и всестороннего рассмотрения дела № 34/А-15-2010 было необходимо получение дополнительных доказательств, рассмотрение дела № 34/А-15-2010 о нарушении антимонопольного законодательства было отложено.
Определением от 22.06.2010 г. дело № 34/А-15-2010 о нарушении антимонопольного законодательства было назначено к рассмотрению на 03.08.2010 г. на 14 часов 00 минут.
29.06.2010 г. определением срок рассмотрения дела № 34/А-15-2010 о нарушении антимонопольного законодательства был продлен до 01.10.2010 г.
02.08.2010 г. представителем НП «АвтоЛайн» в Кемеровское УФАС России были представлены материалы, которые, по его мнению, подтверждают, что НП «АвтоЛайн» осуществляет услуги по перевозке пассажиров общественным транспортом на коммерческой основе по утвержденному маршруту и графику, при осуществлении посадки и высадки пассажиров только в установленных остановочных пунктах по маршруту регулярных перевозок, а именно: копия титульного листа паспорта маршрута № 88 по состоянию на 30.10.2003 г., копия схемы движения маршрута № 88, перечень граждан, имеющих право льготного проезда в пассажирском транспорте, принадлежащем НП «АвтоЛайн».
03.08.2010 г. в назначенное в определении об отложении рассмотрения дела № 34/А-15-2010 о нарушении антимонопольного законодательства к рассмотрению время представитель Управления Федеральной налоговой службы по Кемеровской области не явился.
Сведениями о надлежащем уведомлении лица, располагающего сведениями о рассматриваемых комиссией обстоятельствах - Управления Федеральной налоговой службы по Кемеровской области - о месте, дате и времени рассмотрения дела № 34/А-15-2010 о нарушении антимонопольного законодательства Кемеровское УФАС России на момент рассмотрения дела не располагало.
Определением от 03.08.2010 г. дело № 34/А-15-2010 о нарушении антимонопольного законодательства было назначено к рассмотрению на 23.09.2010 г. на 14 часов 00 минут.
06.08.2010 г. определением о привлечении лиц, располагающих сведениями о рассматриваемых комиссией обстоятельствах, к участию в рассмотрении дела № 34/А-15-2010 о нарушении Советом народных депутатов Кемеровской области требований антимонопольного законодательства привлечены Департамент транспорта и связи Администрации Кемеровской области, Управление Государственного автодорожного надзора по Кемеровской области.
02.09.2010 г. в адрес Кемеровского УФАС России от представителя Управления Федеральной налоговой службы по Кемеровской области поступили письменные пояснения по изложенным в материалах дела № 34/А-15-2010 обстоятельствам (исх. № 15-20/11622 от 31.08.2010 г.).
Из представленных пояснений следует, что согласно статье 6 закона Российской Федерации от 21.03.1991 г. № 943-1 «О налоговых органах Российской Федерации» главными задачами налоговых органов являются контроль за соблюдением законодательства о налогах и сборах, за правильностью исчисления, полнотой и своевременностью внесения в бюджетную систему Российской Федерации налогов и сборов, а в случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации, - за правильностью исчисления, полнотой и своевременностью внесения в бюджетную систему Российской Федерации других обязательных платежей, установленных законодательством Российской Федерации, а также контроль за производством и оборотом этилового спирта, спиртосодержащей, алкогольной и табачной продукции, валютный контроль, осуществляемый в соответствии с валютным законодательством Российской Федерации и принятыми в соответствии с ним нормативными правовыми актами органов валютного регулирования и настоящим Законом.
Следовательно, в обязанности налоговых органов входит контроль за соблюдением налогового законодательства Российской Федерации. Оценка действующих законов, в том числе на предмет соответствия их другим законодательным актам, в сферу деятельности и в компетенцию налоговых органов не входит.
Согласно представленным 09.09.2010 г. Департаментом транспорта и связи Кемеровской области в адрес Кемеровского УФАС России пояснениям по изложенным в материалах дела № 34/А-15-2010 обстоятельствам перевозка пассажиров по городским регулярным маршрутам осуществляется в автобусах (троллейбусах) с обычным режимом работы (в рамках исполнения государственных и муниципальных заказов), экспрессными автобусами и маршрутными такси (сверх государственных и муниципальных заказов).
Автотранспортные предприятия Кемеровской области работают в режиме исполнения государственного и муниципального заказов по установленным тарифам на перевозку пассажиров, с предоставлением льготного проезда отдельным категориям населения в соответствии с действующим законодательством Российской Федерации и Кемеровской области.
Организации автотранспорта, осуществляющие перевозку пассажиров в режиме маршрутного такси, не осуществляют перевозку льготных категорий населения.
Поэтому в отношении предприятий автотранспорта общего пользования, осуществляющих перевозки пассажиров, была принята норма закона, освобождающая от уплаты транспортного налога, так как государственная поддержка из областного бюджета не покрывает выпадающие доходы данных перевозчиков.
Письмами от 17.09.2010 г. Кемеровское УФАС довело до сведения лиц, участвующих в рассмотрении дела № 34/А-15-2010, информацию о том, что рассмотрение дела № 34/А-15-2010 о нарушении антимонопольного законодательства состоится 12.10.2010 г. в 14 ч. 00 м.
17.09.2010 г. определением срок рассмотрения дела № 34/А-15-2010 был продлен до 01.12.2010 г.
12.10.2010 г. на заседании Комиссии по рассмотрению дела № 34/А-15-2010 о нарушении антимонопольного законодательства представитель Департамента транспорта и связи Кемеровской области поддержал доводы, изложенные в пояснениях, предоставленных 09.09.2010 г. в Кемеровское УФАС России, при этом, пояснил, что действующим законодательством Российской Федерации перевозка пассажиров в режиме маршрутного такси не предусмотрена.
Представители НП «АвтоЛайн» на заседании Комиссии Кемеровского УФАС России, состоявшемся 12.10.2010 г., поддержали доводы относительно оказания услуг по перевозке пассажиров общественным транспортом на коммерческой основе по утвержденному маршруту и графику, при осуществлении посадки и высадки пассажиров только в установленных остановочных пунктах по маршруту регулярных перевозок, при этом, документальное подтверждение осуществления посадки и высадки пассажиров только в установленных остановочных пунктах по маршруту регулярных перевозок в Кемеровское УФАС России не представлено.
Изучив материалы дела № 34/А-15-2010 о нарушении антимонопольного законодательства, заслушав пояснения лиц, участвующих в деле, а также лиц, привлеченных к участию в рассмотрении дела № 34/А-15-2010 в качестве лиц, располагающих сведениями о рассматриваемых комиссией обстоятельствах Комиссия Кемеровского УФАС России установила следующее:
В соответствии с пунктом «и» части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации установление общих вопросов налогообложения и сборов в Российской Федерации находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, при этом согласно части 3 статьи 75 Конституции Российской Федерации система налогов, взимаемых в федеральный бюджет, и общие принципы налогообложения и сборов в Российской Федерации устанавливаются федеральным законом.
В силу частей 2, 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, не противоречащие федеральному законодательству.
Частью 4 статьи 1 Налогового кодекса Российской Федерации предусмотрено, что законодательство субъектов Российской Федерации о налогах и сборах состоит из законов о налогах и сборах субъектов Российской Федерации, принятых в соответствии с настоящим Кодексом.
Статьей 14 Налогового кодекса Российской Федерации установлено, что транспортный налог является региональным налогом.
Согласно абз. 4 пункта 3 статьи 12 Налогового кодекса Российской Федерации законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов Российской Федерации законами о налогах в порядке и пределах, которые предусмотрены настоящим Кодексом, могут устанавливаться налоговые льготы, основания и порядок их применения.
Пунктом 1 статьи 56 Налогового кодекса Российской Федерации установлено, что льготами по налогам и сборам признаются предоставляемые отдельным категориям налогоплательщиков и плательщиков сборов предусмотренные законодательством о налогах и сборах преимущества по сравнению с другими налогоплательщиками или плательщиками сборов, включая возможность не уплачивать налог или сбор либо уплачивать их в меньшем размере.
Освобождение от уплаты налогов и сборов по своей природе - льгота, которая является исключением из вытекающих из Конституции Российской Федерации (статьи 19 и 57) принципов всеобщности и равенства налогообложения, в силу которых каждый обязан платить законно установленный налог с соответствующего объекта налогообложения. Льготы всегда носят адресный характер, и их установление относится к исключительной прерогативе законодателя. Только законодатель вправе определить круг лиц, на который распространяются налоговые льготы.
В соответствии со статьей 356 Налогового кодекса Российской Федерации транспортный налог устанавливается настоящим кодексом и законами субъектов Российской Федерации о налоге, вводится в действие в соответствии с настоящим Кодексом законами субъектов Российской Федерации о налоге и обязателен к уплате на территории соответствующего субъекта Российской Федерации.
Вышеуказанной правовой нормой установлено, что при установлении налога законами субъектов Российской Федерации могут также предусматриваться налоговые льготы и основания для их использования налогоплательщиком.
Из изложенного следует, что транспортный налог, являясь региональным налогом, устанавливается законом субъекта Российской Федерации и подлежит обязательной уплате на территории того субъекта Российской Федерации, где он введен законом соответствующего субъекта Российской Федерации.
Следовательно, законодательные (представительные) органы власти субъекта Российской Федерации в своих законодательных актах могут определить только те элементы транспортного налога, право на определение которых им прямо предоставлено Налоговым кодексом Российской Федерации.
28.11.2002 г. Советом народных депутатов Кемеровской области принят закон Кемеровской области № 95-ОЗ «О транспортном налоге».
Настоящим законом на основании главы 28 Налогового кодекса Российской Федерации устанавливается и вводится транспортный налог на территории Кемеровской области, определяется ставка налога, порядок и сроки его уплаты, налоговые льготы и основания для их использования.
Пунктом 6.1 статьи 6 закона Кемеровской области от 28.11.2002 г. № 95-ОЗ «О транспортном налоге» от уплаты транспортного налога освобождены организации автотранспорта общего пользования в отношении транспортных средств, осуществляющих перевозки пассажиров (кроме маршрутных такси и такси).
В соответствии с частью 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 г. № 135-ФЗ «О защите конкуренции» федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия).
Статьей 3 Федерального закона от 08.11.2007 г. № 259-ФЗ «Устав автомобильного транспорта и городского наземного транспорта» (далее по тексту ФЗ № 259-ФЗ) установлено, что Правительство Российской Федерации на основании настоящего Федерального закона утверждает правила перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом, а также правила перевозок грузов автомобильным транспортом.
14.02.2009 г. Постановлением Правительства Российской Федерации № 112 утверждены Правила перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом.
Данными правилами установлен порядок организации различных видов перевозок пассажиров и багажа, предусмотренных Федеральным законом «Устав автомобильного транспорта и городского наземного электрического транспорта», в том числе требования к перевозчикам, фрахтовщикам и владельцам объектов транспортной инфраструктуры, условия таких перевозок, а также условия предоставления транспортных средств для таких перевозок.
Пунктом 2 Правил перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом установлено, что транспортные средства подразделяются на:
- транспортное средство категории «M1» - используемое для перевозки пассажиров и имеет помимо места водителя не более 8 мест для сидения;
- транспортное средство категории «M2» - используемое для перевозки пассажиров, имеет помимо места водителя более 8 мест для сидения и максимальная масса которого не превышает 5 тонн;
- транспортное средство категории «M3» - используемое для перевозки пассажиров, имеет помимо места водителя более 8 мест для сидения и максимальная масса которого превышает 5 тонн.
Оказание пассажирских перевозок транспортными средствами, осуществляющих перевозку пассажиров в режиме маршрутного такси Постановлением Правительства Российской Федерации от 14.02.2009 г. № 112 не предусмотрены.
В соответствии со статьей 5 ФЗ № 259-ФЗ перевозки пассажиров и багажа подразделяются на:
1) регулярные перевозки;
2) перевозки по заказам;
3) перевозки легковыми такси.
Пункт 2 статьи 19 ФЗ № 259-ФЗ устанавливает, что регулярные перевозки пассажиров и багажа относятся к перевозкам транспортом общего пользования.
Пунктом 3 статьи 19 ФЗ № 259-ФЗ предусмотрено, что регулярные перевозки пассажиров и багажа подразделяются на:
1) перевозки с посадкой и высадкой пассажиров только в установленных остановочных пунктах по маршруту регулярных перевозок;
2) перевозки с посадкой и высадкой пассажиров в любом не запрещенном правилами дорожного движения месте по маршруту регулярных перевозок.
Согласно пункту 5 статьи 19 ФЗ № 259-ФЗ перевозки с посадкой и высадкой пассажиров в любом не запрещенном правилами дорожного движения месте по маршруту регулярных перевозок осуществляются в соответствии с расписаниями, установленными для следования из начального и конечного остановочных пунктов по маршруту регулярных перевозок. Остановки транспортных средств для посадки и высадки пассажиров осуществляются в начальном и конечном остановочных пунктах по маршруту регулярных перевозок, а также по требованию пассажиров.
Из изложенного следует, что организации автотранспорта, осуществляющие перевозку пассажиров на коммерческой основе, осуществляют регулярные перевозки, и, следовательно, относятся к организациям автотранспорта общего пользования.
В связи с вышеизложенным, а также с учетом того, что действующим законодательством Российской Федерации перевозка пассажиров в режиме маршрутного такси не предусмотрена, Комиссия Кемеровского УФАС России приходит к выводу, что Совет народных депутатов Кемеровской области не предоставлял преимуществ отдельным хозяйствующим субъектам, которые могли бы привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, так как пункт 6.1 статьи 6 закон Кемеровской области от 28.11.2002 № 95-ОЗ «О транспортном налоге» предоставляет льготу в виде освобождения от уплаты транспортного налога всем организациям автотранспорта общего пользования в отношении транспортных средств, осуществляющих перевозки пассажиров.
Оценивая положения пункта 6.1 статьи 6 закона Кемеровской области от 28.11.2002 г. № 95-ОЗ «О транспортном налоге», с учетом указанных выше положений федерального законодательства, Кемеровское УФАС России приходит к выводу, о том, что Совет народных депутатов Кемеровской области не нарушил требований антимонопольного законодательства при установлении льготы в части освобождения от уплаты транспортного налога. Устанавливая льготу для организаций автотранспорта общего пользования в отношении транспортных средств, осуществляющих перевозки пассажиров, законодатель воспользовался категориями налогоплательщиков, определенными Федеральным законом, и не установил каких-либо дискриминирующих признаков, по которым указанная льгота могла бы быть индивидуализирована для отдельных хозяйствующих субъектов.
Принимая во внимание указанные выше обстоятельства, комиссия Кемеровского УФАС России приходит к выводу об отсутствии в действиях Совета народных депутатов Кемеровской области признаков нарушения части 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 г. «О защите конкуренции» в части принятия пункта 6.1 статьи 6 закона Кемеровской области от 28.11.2002 г. № 95-ОЗ «О транспортном налоге» освобождающего от уплаты транспортного налога организации автотранспорта общего пользования в отношении транспортных средств, осуществляющих перевозки пассажиров (кроме маршрутных такси и такси) и наличии оснований для прекращения производства по делу.
На основании вышеизложенного, руководствуясь статьей 23, частью 1 статьи 39, частями 1-4 статьи 41, частью 1 статьи 48, статьей 49 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции»,
Решила:
Производство по делу № 34/А-15-2010, возбужденному в отношении Совета народных депутатов Кемеровской области по признакам нарушения части 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 г. № 135-ФЗ «О защите конкуренции» прекратить в связи с отсутствием в действиях Совета народных депутатов Кемеровской области нарушения антимонопольного законодательства.
Председатель Комиссии:
Н.Е. Кухарская
Члены Комиссии:
С.В. Стельмах
Ю.А. Полякова
М.Г. Саврасов