Постановление Совета народных депутатов Кемеровской области от 26.03.2003 № 1909
О запросе Совета народных депутатов Кемеровской области в Конституционный Суд Российской Федерации "О соответствии абзаца 3 статьи 11 Федерального закона от 14.04.95 N 41-ФЗ "О государственном регулировании тарифов на электрическую и тепловую энергию в Российской Федерации" Конституции Российской Федерации"
РОССИЙСКАЯ ФЕДЕРАЦИЯ КЕМЕРОВСКАЯ ОБЛАСТЬ СОВЕТ НАРОДНЫХ ДЕПУТАТОВ КЕМЕРОВСКОЙ ОБЛАСТИ ПОСТАНОВЛЕНИЕот 26.03.03 N 1909г. КемеровоО запросе Совета народныхдепутатов Кемеровской областив Конституционный Суд РоссийскойФедерации "О соответствииабзаца 3 статьи 11 Федеральногозакона от 14.04.95 N 41-ФЗ"О государственном регулированиитарифов на электрическую итепловую энергию в РоссийскойФедерации" Конституции РоссийскойФедерации" Рассмотрев материалы по вопросу "О запросе Совета народныхдепутатов Кемеровской области в Конституционный Суд РоссийскойФедерации "О соответствии абзаца 3 статьи 11 Федерального закона от14.04.95 N 41-ФЗ "О государственном регулировании тарифов наэлектрическую и тепловую энергию в Российской Федерации" КонституцииРоссийской Федерации" и руководствуясь статьей 39 Устава Кемеровскойобласти, Совет народных депутатов Кемеровской области постановляет: 1. Направить в Конституционный Суд Российской Федерации запрос "Осоответствии абзаца 3 статьи 11 Федерального закона от 14.04.95 N41-ФЗ "О государственном регулировании тарифов на электрическую итепловую энергию в Российской Федерации" Конституции РоссийскойФедерации". 2. Контроль за исполнением настоящего Постановления возложить наН.В.Бублик первого заместителя председателя Совета народных депутатовКемеровской области. 3. Настоящее Постановление вступает в силу со дня его принятия. Председатель Совета народных депутатов Кемеровской области Г.Т.Дюдяев СОВЕТ НАРОДНЫХ ДЕПУТАТОВ В Конституционный Суд КЕМЕРОВСКОЙ ОБЛАСТИ Российской Федерации 650099, г.Кемерово, 103132, г. Москва, пр.Советский, 58 ул. Ильинка, 21 тел. 58-41-42, 36-43-42, факс 58-54-51 Заявитель: Совет народных депутатов Кемеровской области 650099, г. Кемерово, пр. Советский, 58 Заинтересованные лица: 1. Государственная Дума Федерального Собрания Российской Федерации 103265, г. Москва, ул. Охотный ряд, 1 2. Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации 103426, г. Москва, ул. Большая Дмитровка, 26 3. Президент Российской Федерации 103132, г. Москва, Старая пл., 4 ЗАПРОС о соответствии абзаца 3 статьи 11 Федерального закона от 14.04.95 N 41-ФЗ "О государственном регулировании тарифов на электрическую и тепловую энергию в Российской Федерации" Конституции Российской Федерации Совет народных депутатов Кемеровской области является органомзаконодательной власти Кемеровской области, действует на основанииУстава Кемеровской области, принятого Законом Кемеровской области от05.06.97 N 10-03. В силу части 2 статьи 125 Конституции Российской Федерации,статьи 84 Федерального конституционного закона от 21.07.94 N 1-ФКЗ "ОКонституционном Суде Российской Федерации" Совет народных депутатовКемеровской области наделен правом на обращение в Конституционный СудРоссийской Федерации с запросом о проверке федеральных законов ипостановлений Правительства РФ на соответствие Конституции РоссийскойФедерации. Настоящим прошу рассмотреть вопрос о соответствии абзаца 3 статьи11 Федерального закона от 14.04.95 N 41-ФЗ "О государственномрегулировании тарифов на электрическую и тепловую энергию в РоссийскойФедерации" (Собрание законодательства Российской Федерации, 1995, N30, ст. 1316) Конституции Российской Федерации. Данный запрос подведомственен рассмотрению Конституционным СудомРоссийской Федерации в силу прямого указания части 2 статьи 125Конституции Российской Федерации, а также статьи 3, части 2 статьи 36и статьи 85 Федерального конституционного закона от 21.07.94 N 1-ФКЗ"О Конституционном Суде Российской Федерации". Позиция заявителя о несоответствии оспариваемых им нормативныхправовых актов Конституции Российской Федерации основывается наследующих нижеизложенных доводах. 1. Статьей 11 (абзац 3) Федерального закона от 14.04.95 N 41-ФЗ"О государственном регулировании тарифов на электрическую и тепловуюэнергию в Российской Федерации" (далее - Закон N 41-ФЗ) к полномочиямФедеральной энергетической комиссии РФ отнесено установлениенормативов формирования средств (размера средств), предназначенных дляфинансирования деятельности и развития Единой энергетической системыРоссии, включая установление экономически обоснованного размераабонентной платы за услуги по организации функционирования и развитиюЕдиной энергетической системы России и иные услуги, предоставляемые нафедеральном (общероссийском) оптовом рынке электрической энергии(мощности). В соответствии с указанной нормой федерального закона было изданопостановление Правительства РФ от 03.04.97 N 390 "О мерах посовершенствованию порядка формирования инвестиционных ресурсов вэлектроэнергетике и государственному контролю за их использованием"(далее постановление Правительства РФ N 390), пунктом 3 которогоФедеральной энергетической комиссии Российской Федерациинепосредственно предоставлено право по согласованию с Министерствомэкономики Российской Федерации и Министерством топлива и энергетикиРоссийской Федерации утверждать перечень объектов капитальногостроительства и электроэнергетики и определять обоснованную величинуинвестиционных средств, включаемых в абонентную плату Российскогоакционерного общества "ЕЭС России", формируя их за счет прибыли послеуплаты всех платежей в бюджет и внебюджетные фонды. Предоставление подобных полномочий федеральному органуисполнительной власти противоречит Конституции Российской Федерации последующим основаниям. В соответствии со статьей 34 Конституции Российской Федерациикаждый имеет право на свободное использование своих способностей иимущества для предпринимательской и иной не запрещенной закономэкономической деятельности. Согласно статье 35 Конституции РоссийскойФедерации каждый вправе владеть, пользоваться и распоряжаться своимимуществом как единолично, так и совместно с другими лицами. Всоответствии со статьей 57 Конституции Российской Федерации каждыйобязан платить законно установленные налоги и сборы. На основе постановления Правительства РФ N 390 региональныеакционерные общества энергетики и электрификации (АО-энерго) обязаныперечислять в составе абонентной платы за услуги РАО "ЕЭС России" поорганизации функционирования и развитию Единой энергетической системыРоссии определенную долю инвестиционных средств, уплата которых несоответствует целому ряду конституционных норм. Помимо так называемой "эксплуатационной составляющей", котораяпредставляет собой экономически обоснованные затраты на эксплуатациюединых системообразующих энергетических объектов и электрических сетейЕдиной энергосистемы России, в абонентную плату включаютсяинвестиционные средства, направляемые на финансирование истроительство новых генерирующих (производящих энергию) мощностей. Этоподтверждается, в частности, перечнями важнейших строек и объектов РАО"ЕЭС России", финансируемых из инвестиционной составляющей абонентнойплаты, утвержденными: - постановлением Федеральной энергетической комиссии РФ от04.03.98 N 11/4 (Вестник ФЭК России, N 4, апрель 1998 г); - постановлением ФЭК РФ от 12.02.99 N 5/2 (Вестник ФЭК России, N3, март 1999г.); Абонентная плата, в структуру которой постановлениемПравительства РФ N 390 включены инвестиционные средства РАО "ЕЭСРоссии", формировалась и формируется за счет средств потребителейэлектрической энергии Российской Федерации, включаемых в тарифы наэлектроэнергию в соответствии с Законом N 41-ФЗ "О государственномрегулировании тарифов на электрическую и тепловую энергию в РоссийскойФедерации". Таким образом, данные потребители электрической энергии, а такжерегиональные АО-энерго, перечисляющие соответствующие платежи РАО "ЕЭСРоссии", являются фактическими инвесторами энергетических объектовЕдиной энергетической системы России. При этом они лишаются прав на самостоятельное определение объемови направлений капитальных вложений, владение, пользование ираспоряжение объектами капитальных вложений и результатамиосуществленных капитальных вложений, осуществление контроля за целевымиспользованием инвестируемых средств, предоставляемых инвесторамФедеральным законом от 25.02.99 N 39-ФЗ "Об инвестиционнойдеятельности в Российской Федерации, осуществляемой в формекапитальных вложений" (ст.6). Тем самым нарушается пункт 1 статьи 34 Конституции РоссийскойФедерации, согласно которому каждый имеет право на свободноеиспользование своих способностей и имущества для предпринимательской ииной не запрещенной законом экономической деятельности, а также пункт2 статьи 35 Конституции, закрепляющий право каждого самостоятельнораспоряжаться своим имуществом, в том числе денежными средствами. К числу потребителей электрической энергии в числе прочихотносятся и физические лица. В соответствии с частью 3 статьи 55Конституции РФ права и свободы человека и гражданина могут бытьограничены федеральным законом и только в той мере, в какой этонеобходимо в целях защиты основ конституционного строя,нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц,обеспечения обороны страны и безопасности государства. В данном случае имеет место несоответствие данной конституционнойнорме как по форме ограничения прав граждан (ограничения не могут бытьустановлены постановлением Правительства РФ), так и по правовымоснованиям такого ограничения (в данном случае названные в части 3статьи 55 Конституции основания фактически отсутствуют). Также можно отметить, что фактически на физических лицпотребителей энергии возлагается обязанность уплачивать косвенныйналог, заложенный в тариф, что является нарушением статьи 57Конституции Российской Федерации, по которой каждый обязан уплачиватьтолько законно установленные налоги. 2. Инвестиционные средства, взимаемые с региональных АО-энерго иих потребителей через абонентную плату РАО "ЕЭС России", по своей сутиявляются индивидуально безвозмездными и носят обязательный характер,поскольку статья 11 Закона N 41-ФЗ и принятое в соответствии с нейпостановление Правительства РФ N 390 не содержат никаких ограничений(указаний, условий), позволяющих не уплачивать эти платежи, либопредоставляющих их плательщикам право требовать от получателя платежейРАО "ЕЭС России" исполнения каких-либо встречных обязательств. В частности, отсутствуют какие-либо правовые гарантии того, чтокаждый отдельно взятый субъект экономической деятельности, уплативуказанные платежи, получит услуги по развитию Единой энергетическойсистемы России в части развития собственных производственныхмощностей. В равной мере ни один потребитель электроэнергии не можетбыть уверен, что получит экономический или иной полезный эффект отвведения новых генерирующих мощностей в эксплуатацию. Поскольку указанная абонентная плата взимается для обеспеченияорганизации функционирования и развития Единой энергетической системыРоссии, речь идёт об удовлетворении публичных, государственныхинтересов. То есть, в конечном счете, целью внесения данных платежейявляется финансовое обеспечение деятельности государства поподдержанию условий бесперебойного функционирования единой федеральнойэнергосистемы. Кроме того, согласно Федеральному закону от 07.05.98 N74-ФЗ пакет акций РАО "ЕЭС России" в размере 49 процентов принадлежитРоссийской Федерации. Таким образом, инвестиционные средства, перечисляемые в составеабонентной платы РАО "ЕЭС России", содержат в себе признаки налога,установленные статьей 8 Налогового кодекса РФ. В соответствии с пунктом 5 статьи 3 Налогового кодекса РФ ни накого не может быть возложена обязанность уплачивать налоги и сборы, атакже иные взносы и платежи, обладающие установленными настоящимкодексом признаками налогов или сборов, не предусмотренные Налоговымкодексом РФ либо установленные в ином порядке, чем это определеноданным кодексом. Следовательно, абзац 3 статьи 11 Закона N 41-ФЗ в части,допускающей включение в абонентную плату за услуги РАО "ЕЭС России" поорганизации функционирования и развитию Единой энергетической системыРоссии инвестиционных средств на строительство производственныхмощностей, а также пункт 3 постановления Правительства РФ N 390 несоответствуют статьи 57 Конституции РФ, согласно которой каждый обязанплатить законно установленные налоги и сборы. Поскольку посредством взимания указанных платежей в составеабонентной платы РАО "ЕЭС России" обеспечивается деятельностьгосударства по поддержанию функционирования и развитию Единойфедеральной энергетической системы, при издании постановленияПравительства РФ N 390 допущено нарушение порядка финансированиягосударственных расходов, который должен соответствовать части 3статьи 75 Конституции, согласно которой система налогов, взимаемых вфедеральный бюджет, и общие принципы налогообложения и сборов вРоссийской Федерации устанавливаются федеральным законом. Федеральными законами, определяющими систему налогов, общихпринципов налогообложения и сборов в Российской Федерации, являютсяЗакон РФ от 27.12.91 N 2118-1 "Об основах налоговой системы в РФ" иНалоговый кодекс РФ, которыми целевые сборы, направляемые наинвестирование в энергетике, не установлены. В соответствии со статьей 1 Налогового кодекса РФ введение(установление) налогов и сборов относится к ведению представительных(законодательных) органов соответствующих уровней, но не к компетенцииПравительства РФ, которое вышло за пределы предоставленных ему закономполномочий. Согласно пункту 1 статьи 4 Налогового кодекса РФ актыорганов исполнительной власти не могут изменять или дополнятьзаконодательство о налогах и сборах. Таким образом, при принятии постановления Правительства РФ N 390был нарушен также конституционный принцип разделения властей,закрепленный статьей 10 Конституции. Фактически инвестиционная составляющая вошла в число обязательныхплатежей наряду с налогами и сборами. Тем самым нарушаются статьи 34,35 и 57 Конституции Российской Федерации, когда плательщики абонентнойплаты (АО-энерго), а также опосредованно потребители энергииюридические лица и граждане, принуждаются к инвестированию РАО "ЕЭСРоссии" и фактически выплачивают платеж, имеющий признаки налога. Инвестиционная составляющая не предусмотрена Налоговым кодексомРоссийской Федерации и не может считаться законно установленнымналогом или сбором в смысле статьи 57 Конституции РоссийскойФедерации, в связи с чем положения абзаца 3 статьи 11 Федеральногозакона от 14.04.95 N 41-ФЗ "О государственном регулировании тарифов наэлектрическую и тепловую энергию в Российской Федерации", из которыхследует возможность выплаты (изъятия) указанных средств при отсутствиигражданско-правовых отношений между плательщиками и РАО "ЕЭС России",противоречат Конституции. Кроме того, инвестиционная составляющая, заложенная в прибыль,становится собственными средствами РАО "ЕЭС России" и прииспользовании по назначению ведет к увеличению имущества РАО "ЕЭСРоссии". При этом потребители, проплатившие инвестиционнуюсоставляющую, не получают никаких прав и документального подтвержденияна вложенный в строительство капитал, что является таким бесспорнымпризнаком налога, как индивидуальная безвозмездность (статья 8Налогового кодекса Российской Федерации) и не позволяет считатьотношения по уплате указанных средств гражданско-правовыми. В соответствии со статьей 57 Конституции Российской Федерациикаждый обязан платить законно установленные налоги и сборы. Даннаяконституционная обязанность имеет особый, а именно публично-правовой,а не частно-правовой (гражданско-правовой) характер, что обусловленопублично-правовой природой государства и государственной власти. Налог - необходимое условие существования государства, поэтомуобязанность платить налоги, закрепленная в статье 57 КонституцииРоссийской Федерации, распространяется на всех налогоплательщиков вкачестве безусловного требования государства. Налогоплательщик невправе распоряжаться по своему усмотрению той частью своего имущества,которая в виде определенной денежной суммы направляется на финансовоеобеспечение деятельности государства, и обязан регулярно перечислятьэту сумму на указанные цели. Взыскание налога не может расцениватьсякак произвольное лишение собственника его имущества, оно представляетсобой законное изъятие части имущества, вытекающее из конституционнойпублично-правовой обязанности, что нельзя сказать о платежах, неимеющих налоговой природы Налоговые правоотношения основаны на властном подчинении однойстороны другой. Они предполагают субординацию сторон, одной из которых- налоговому органу, действующему от имени государства, принадлежитвластное полномочие, а другой - налогоплательщику - обязанностьповиновения. Требование налогового органа и налоговое обязательствоналогоплательщика следуют не из договора, а из закона. Спублично-правовым характером налога и государственной казны и сфискальным суверенитетом государства связаны особая законодательнаяформа учреждения налога, обязательность и принудительность егоизъятия, односторонний характер налоговых обязательств. Все то жесамое можно сказать об изъятии инвестиционной составляющей, хотя онане должна обладать подобными признаками налоговых платежей. Взимание инвестиционной составляющей хоть и обладает множествомуказанных выше признаков налога, основано не на законе, а напостановлении Правительства Российской Федерации и принимаемых всоответствии с ним решениях Федеральной энергетической комиссии (ФЭК)органа исполнительной власти, определяющего практически ежегодноставку этого "налога" (в 1998 году инвестиционная составляющая всоставе абонентной платы составляла более 40 процентов). Инвестиционная составляющая должна быть установлена только наоснове свободного договора, так как построена на частно-правовойоснове, либо должна быть четко утверждена в законодательной форме. Приэтом, инвестиционная составляющая, взимаемая как обязательный платеж вадрес частной компании, противоречит 57-й статье КонституцииРоссийской Федерации, Обязательность уплаты инвестиционной составляющей (признакналога) обуславливается также тем, что ФЭК выступает от именигосударства, включая инвестиционную составляющую в состав обязательнойк уплате абонентной платы. То, что взимание инвестиционной составляющей осуществляется вцелях обеспечения деятельности государства, вытекает из того, что РАО"ЕЭС России" обязано обеспечивать функционирование энергетическихсетей в целях обеспечения удовлетворения потребностей в электроэнергиивсей Российской Федерации. Статья 3 Налогового кодекса не требует обязательного наличия вплатеже всех признаков налога или сбора, и даже наличие в отчислениях,определенных в абзаце 3 статьи 11 Федерального закона от 14.04.95 N41-ФЗ "О государственном регулировании тарифов на электрическую итепловую энергию в Российской Федерации", нескольких признаков налогапозволяет отнести данный платеж к незаконно установленным и незаконновзимаемым. Отсутствие такого признака налога, как поступление вбюджет, не может препятствовать признанию платежа незаконным ипротиворечащим статье 57 Конституции Российской Федерации. 3. Согласно пункту 1 статьи 8 Федерального закона от 25.02.99 N39-ФЗ "Об инвестиционной деятельности в Российской Федерации,осуществляемой в форме капитальных вложений" отношения междусубъектами инвестиционной деятельности осуществляются на основедоговора и (или) государственного контракта, заключаемых между ними всоответствии с Гражданским кодексом Российской Федерации, из чегоследует исключительно добровольный, а не принудительный характерраспоряжения инвестиционными ресурсами. Отсутствие договорной основы инвестирования нарушаетконституционные принципы равноправия (пункт 1 статьи 19 КонституцииРФ) и свободы экономической деятельности (пункт 1 статьи 34Конституции РФ). Учитывая, что по данному вопросу не вынесено сохраняющего силупостановления Конституционного Суда Российской Федерации, считаемвозможным вынесение решения по поставленному в запросе Совета народныхдепутатов Кемеровской области вопросу. Руководствуясь частью 2 ст. 125 Конституции Российской Федерации,статьями 36, 84, 87 Федерального конституционного закона "ОКонституционном Суде Российской Федерации", ПРОСИМ: признать абзац 3 статьи 11 Федерального закона от 14.04.95 N41-ФЗ "О государственном регулировании тарифов на электрическую итепловую энергию в Российской Федерации" не соответствующимКонституции Российской Федерации её статье 10, пункту 1 статьи 19,пункту 1 статьи 34, пунктам 1-3 статьи 35, части 3 статьи 55, статье57, части 3 статьи 75 в части, допускающей включение в абонентнуюплату за услуги РАО "ЕЭС России" по организации функционирования иразвитию Единой энергетической системы России инвестиционных средствна строительство производственных мощностей. Приложение: 1. Постановление Совета народных депутатов Кемеровской области от26.03.2003 N 1909 "О запросе Совета народных депутатов Кемеровскойобласти в Конституционный Суд Российской Федерации "О соответствииабзаца 3 статьи 11 Федерального закона от 14.04.95 N 41-ФЗ "Огосударственном регулировании тарифов на электрическую и тепловуюэнергию в Российской Федерации" Конституции Российской Федерации". 2. Федеральный закон от 14.04.95 N 41-ФЗ "О государственномрегулировании тарифов на электрическую и тепловую энергию в РоссийскойФедерации". 3. Документ, подтверждающий уплату государственной пошлины. Председатель Совета народных депутатов Кемеровской области Г.Т. Дюдяев