• Главная
• Прочее
• 2006
• Сентябрь
• 21
• Справка от 21.09.2006 г № 01-19/494

Справка от 21.09.2006 г № 01-19/494

Справка о рассмотрении судами Кемеровской области гражданских дел о признании недействующими нормативных правовых актов полностью или в части (глава 24 ГПК РФ)

ПРАВОВЫХ АКТОВ ПОЛНОСТЬЮ ИЛИ В ЧАСТИ (ГЛАВА 24 ГПК РФ)
Изучению подлежали дела, рассмотренные судами за период 2004 г. - первое полугодие 2006 г.
Государственной статистической отчетностью категория дел о признании недействующими нормативных правовых актов полностью или в части, подлежащих рассмотрению в порядке, предусмотренном главой 24 ГПК РФ, отдельной строкой не выделяется, в категории дел "Дела, возникающие из административно-правовых отношений" имеется строка 42 "О признании нормативных правовых актов незаконными".
Исходя из данных статистической отчетности по строке 42, судами Кемеровской области за указанный период было рассмотрено 193 гражданских дела о признании нормативных правовых актов незаконными, из них районными и городскими судами рассмотрено 177 дел, областным судом рассмотрено по 1 инстанции - 16 дел.
Для подготовки справки были изучены все дела, рассмотренные областным судом, также выборочно истребованы из районных и городских судов 100 дел, всего было изучено 116 дел.
Из числа изученных дел в 2004 году было рассмотрено 50 дел, в 2005 году - 46 дел, в 2006 году (1-е полугодие) - 20 дел, из них областным судом было рассмотрено соответственно 6, 5 и 5 дел.
Изучение дел, поступивших из районных и городских судов, показало, что в порядке главы 24 ГПК РФ были рассмотрены не все дела, а лишь 45 дел. Остальные дела рассматривались судами в порядке, предусмотренном главой 25 ГПК РФ, либо в исковом производстве (об оспаривании ненормативных правовых актов, индивидуальных актов).
Из 45 дел о признании недействующими нормативных правовых актов, рассмотренных районными и городскими судами, производство закончилось вынесением решений по 22 делам, прекращением производства - по 21 делу, 2 дела были оставлены без рассмотрения.
При этом требования заявителей были удовлетворены по 17 делам, частично удовлетворены по 1 делу, по 4 делам в удовлетворении требований отказано.
Статистическая отчетность не содержит отдельной строки о качестве рассмотрения дел о признании недействующими нормативных правовых актов.
Из представленных на изучение дел данной категории в кассационном порядке обжалованы 16 решений, из которых 8 были оставлены без изменения, остальные отменены, т.е. стабильность составила 50%.
В месячный срок, установленный ч. 2 ст. 252 ГПК РФ, судами рассмотрено 16 дел, остальные дела рассмотрены с нарушением срока.
Остальные дела рассмотрены с нарушением указанного срока.
Все дела, рассмотренные Кемеровским областным судом за указанный период, были рассмотрены в порядке, предусмотренном главой 24 ГПК РФ.
По 9 делам производство закончилось вынесением решений, по 6 делам производство прекращено, 1 дело оставлено без рассмотрения.
Требования заявителей были удовлетворены по 6 делам, частично удовлетворены по 1 делу, по 2 делам в удовлетворении требований отказано.
В кассационном порядке обжалованы 4 решения, все они оставлены без изменения, т.е. стабильность составила 100%.
Все дела рассмотрены в установленный месячный срок.
Анализ указанных дел позволяет сделать вывод о том, что у судов имеются трудности при рассмотрении данной категории дел.
1.В силу ст. 12 ГК РФ одним из способов защиты гражданских прав является признание недействительным акта государственного органа или органа местного самоуправления. При этом статьей 13 ГК РФ установлено, что судом могут быть признаны недействительными как ненормативный акт государственного органа или органа местного самоуправления, так и нормативный акт, в случаях, предусмотренных законом, не соответствующие закону или иным правовым актам и нарушающие гражданские права и охраняемые законом интересы гражданина или юридического лица.
Правильное определение нормативных и ненормативных актов как предметов судебного оспаривания имеет важное значение, поскольку порядок их судебной проверки (контроля) различен.
Главой 24 ГПК РФ регламентировано производство по делам о признании недействующими нормативных правовых актов полностью или в части.
Определение нормативного правового акта дано в п. 12 постановления Пленума ВС РФ от 20.01.2003 N 2 "О некоторых вопросах, возникших в связи с принятием и введением в действие Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации". Под нормативным правовым актом понимается изданный в установленном порядке акт управомоченного на то органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица, устанавливающий правовые нормы (правила поведения), обязательные для неопределенного круга лиц, рассчитанные на неоднократное применение, действующие независимо от того, возникли или прекратились конкретные правоотношения, предусмотренные актом.
Принимая к своему производству заявления заинтересованных лиц, поданные в порядке ст. 251 ГПК РФ, и разрешая заявленные требования, суды не всегда руководствовались вышеуказанным положением и выясняли вопрос о том, обладает ли оспариваемый акт вышеуказанными признаками нормативного правового акта.
Так, Междуреченский городской суд, рассматривая дело по заявлению прокурора г. Междуреченска в защиту интересов Российской Федерации о признании недействующим распоряжения Главы администрации г. Междуреченска от 8.08.2003 N 1282р "О создании межведомственной комиссии по оценке непригодности жилых домов и жилых помещений", исходил из того, что "нормативный акт - это письменный официальный документ, принятый (изданный) правотворческим органом в пределах его компетенции. Нормативные акты издаются в виде постановлений, приказов, распоряжений.
Данное распоряжение является нормативным актом, который носит локальный характер, обязателен к исполнению, имеющий определенные юридические последствия для граждан субъекта Российской Федерации" (решение суда от 16 июля 2004 года).
Проверяя законность и обоснованность решения суда, суд кассационной инстанции, руководствуясь определением нормативного правового акта, данным Верховным Судом РФ, пришел к выводу, что содержание оспариваемого распоряжения свидетельствует о том, что этот документ нормативным правовым актом не является, а вывод суда в указанной части не соответствует обстоятельствам дела.
Центральный районный суд г. Кемерово при рассмотрении дела по заявлению прокурора Центрального района г. Кемерово о признании противоречащим закону постановления администрации г. Кемерово от 27.01.2003 N 6 "О мерах по восполнению жилищного фонда г. Кемерово" в опровержение доводов представителя администрации г. Кемерово о том, что оспариваемое постановление не является нормативным правовым актом, указал, что в ч. 1 ст. 19 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ" говорится, что наименование и виды правовых актов органов местного самоуправления, полномочия по изданию указанных актов, порядок их принятия и вступления в силу определяются уставом муниципального образования в соответствии с законами субъектов Российской Федерации. Ст. 41 ч. 1 п. а Устава города Кемерово определяет постановления как правовые акты нормативного характера, что также следует из Закона "О местном самоуправлении в Кемеровской области", где в п. 6 ст. 41 говорится о нормативном характере постановлений, издаваемых Главой муниципального образования в пределах его компетенции" (решение суда от 18 марта 2004 года).
Вместе с тем Мариинский городской суд, разрешая дело по заявлению Подберезина Г.М. и прокурора г. Мариинска о признании противоречащими закону нормативных правовых актов органа местного самоуправления - решения Мариинского горсовета народных депутатов от 14.09.2000 "Об утверждении ставок на оплату жилья, тарифов на оплату коммунальных услуг по городу Мариинску", постановления Совета народных депутатов г. Мариинска и Мариинского района от 20.12.02 "О совершенствовании системы оплаты коммунальных услуг и социальной защите населения", постановления Совета народных депутатов г. Мариинска и Мариинского района от 22.05.03 N 3/2 "О внесении изменений в постановление Совета народных депутатов г. Мариинска и Мариинского района от 2.12.02 N 7/1 "О совершенствовании системы оплаты жилья и коммунальных услуг и социальной защите населения", постановления Совета народных депутатов г. Мариинска и Мариинского района от 29.04.04 N 3/1 "О внесении изменений в постановление Совета народных депутатов г. Мариинска и Мариинского района от 20.12.02 N 7/1 "О совершенствовании системы оплаты жилья и коммунальных услуг и социальной защите населения" - обоснованно указал, что все оспариваемые правовые акты являются нормативными, опубликованы, их действие рассчитано на неопределенный круг лиц и неоднократное применение (решение суда от 27 апреля 2005 г.).
В соответствии с ч. 1 ст. 251 ГПК РФ гражданин, организация, считающие, что принятым и опубликованным в установленном порядке нормативным правовым актом органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица нарушаются их права и свободы, гарантированные Конституцией Российской Федерации, законами и другими нормативными правовыми актами, а также прокурор в пределах своей компетенции вправе обратиться в суд с заявлением о признании этого акта противоречащим закону полностью или в части.
Указанная норма закона предоставляет право заинтересованным лицам оспаривать в суде только принятые и опубликованные в установленном порядке нормативные правовые акты.
Частью 6 ст. 251 ГПК РФ установлено, что к заявлению об оспаривании нормативного правового акта приобщается копия оспариваемого нормативного правового акта или его части с указанием, каким средством массовой информации и когда опубликован этот акт.
Анализ приведенных положений закона позволяет сделать вывод о том, что проверять соблюдение установленного порядка принятия и опубликования нормативного правового акта суды должны уже при решении вопроса о принятии к производству заявления.
Однако суды не всегда проверяют данные обстоятельства не только на стадии принятия заявления, но и при рассмотрении дела по существу.
Так, прокурор Центрального района г. Кемерово обратился в суд с заявлением в порядке ст. 251 ГПК РФ о признании противоречащим закону постановления Главы г. Кемерово от 10.07.2003 N 61 "Об утверждении тарифа для муниципальных предприятий и организаций и размера платы для населения за услугу по вывозу твердых бытовых отходов". Из заявления видно, что оно подано с нарушением требований ч. 6 ст. 251 ГПК РФ, поскольку в нем не указано (и из копии оспариваемого постановления также не видно), был ли опубликован, каким средством массовой информации и когда оспариваемый акт. Суд этим обстоятельствам оценки не дал, не учел, что указанное нарушение является основанием для оставления заявления без движения в соответствии с требованиями ст. 136 ГПК РФ. При рассмотрении дела по существу указанные обстоятельства также не были исследованы судом.
При рассмотрении дела по заявлению прокурора о признании постановления Кемеровского городского Совета народных депутатов от 10.03.2006 N 324 "О комитете по управлению муниципальным имуществом города Кемерово" противоречащим закону, недействительным с момента его принятия судом также не были установлены обстоятельства, связанные с принятием и опубликованием постановления. Отменяя определение суда о прекращении производства по данному делу, суд кассационной инстанции указал, что при рассмотрении заявления прокурора, поданного в порядке, предусмотренном ст. 251 ГПК РФ, суду необходимо было установить, подписано ли и опубликовано ли оспариваемое постановление, поскольку такие данные в материалах дела отсутствуют и в заявлении прокурора не указаны. Данные обстоятельства имеют существенное значение для дела, поскольку предметом оспаривания в порядке, установленном главой 24 ГПК РФ, могут быть только принятые и опубликованные в установленном порядке нормативные правовые акты.
Аналогичные нарушения были допущены этим же судом при рассмотрении дел по заявлениям прокурора, предъявленным в порядке ст. 251 ГПК РФ, о признании противоречащим закону постановления администрации г. Кемерово от 17.07.2002 N 82 "О ставках арендной платы за использование земельных участков, занятых объектами железнодорожного транспорта", о признании противоречащим закону распоряжения администрации г. Кемерово от 10.03.2005 N 846 "Об обеспечении сохранности дорог города Кемерово в период весенней распутицы 2005 года" и др.
Юргинский городской суд не проверил соблюдение установленного порядка принятия и опубликования нормативного правового акта при рассмотрении дела по заявлению Николаенко Г.П. об оспаривании в части постановления Юргинского городского Совета народных депутатов от 27.02.2002 N 183 "О порядке предоставления в собственность граждан и юридических лиц земельных участков на территории города Юрги, на которых расположены здания, строения и сооружения".
Указанные нарушения явились одной из причин отмены в кассационном порядке решений суда по делам по заявлению прокурора о признании недействительным в части постановления Совета народных депутатов г. Новокузнецка от 22.10.2002 N 10/52 "О порядке предоставления гражданам адресных жилищных субсидий по оплате жилья и коммунальных услуг" (Центральный районный суд г. Новокузнецка), по заявлению прокурора о признании недействующим распоряжения Главы администрации г. Междуреченска от 8.08.2003 N 1282р "О создании межведомственной комиссии по оценке непригодности жилых домов и жилых помещений", по заявлению прокурора о признании недействующим в части Положения о контрольно-ревизионном органе Междуреченского городского Совета народных депутатов, утвержденного постановлением Междуреченского городского Совета народных депутатов N 88 от 4.10.2004 (Междуреченский городской суд).
Всего подобные нарушения были допущены районными и городскими судами по 20 делам.
Из представленных на изучение судами области дел только в двух случаях районными и городскими судами было установлено, что оспариваемые в порядке ст. 251 ГПК РФ нормативные правовые акты не были опубликованы в установленном законом порядке.
Прокурор г. Мариинска обратился в суд с заявлением в порядке ст. 251 ГПК РФ об оспаривании нормативного правового акта - постановления Главы муниципального образования г. Мариинск и Мариинский район N 14-П от 28.10.2002 "О муниципальной службе в г. Мариинске и Мариинском районе". В ходе досудебной подготовки установлено, что оспариваемый акт не был опубликован в установленном порядке, поэтому прокурор изменил требования, предъявив в этом же производстве заявление в порядке ст. ст. 45, 254 ГПК РФ об оспаривании решения Главы г. Мариинска и Мариинского района - вышеназванного постановления и об оспаривании действий Главы г. Мариинска и Мариинского района по применению названного постановления, которое и было рассмотрено Мариинским городским судом в порядке, предусмотренном ст. 254 ГПК РФ. Решением суда от 1 июня 2004 года требования прокурора удовлетворены.
Тяжинским районным судом при рассмотрении дела по заявлению Василяускас О.П. о признании незаконными Плана развития районного центра р. п. Тяжинский, утвержденного постановлением N 42 28-й очередной сессии Тяжинского районного Совета народных депутатов Кемеровской области второго созыва от 31 июля 2003 года, частей 2 и 3 ст. 49 Правил землепользования муниципальными землями на территории Тяжинского района, утвержденных постановлением N 37 Тяжинского районного Совета народных депутатов от 19 июня 2003 года, было установлено, что План развития районного центра р. п. Тяжинский не был опубликован. Ссылаясь на положения ч. 1 ст. 251 ГПК РФ, ст. 15 Конституции Российской Федерации, суд указал, что неопубликованные акты не применяются, оспорены могут быть только опубликованные в установленном порядке нормативные правовые акты, поэтому План развития не подлежит оспариванию, и дело в указанной части подлежит прекращению.
Вместе с тем суд установил, что Правила землепользования муниципальными землями на территории Тяжинского района Кемеровской области были утверждены постановлением Тяжинского районного Совета народных депутатов N 37 от 19 июня 2003 года и опубликованы в газете "Призыв" 4 июля 2003 года, поэтому они подлежат оспариванию (решения суда от 9 января 2004 года, от 16 августа 2004 года).
К выводу о прекращении производства по делу пришел суд кассационной инстанции при рассмотрения дела по заявлению прокурора о признании недействующим распоряжения Главы администрации г. Междуреченска от 8.08.2003 N 1282р "О создании межведомственной комиссии по оценке непригодности жилых домов и жилых помещений", установив, что оспариваемое прокурором в порядке ст. 251 ГПК РФ распоряжение Главы г. Междуреченска не опубликовано в установленном порядке. При этом судебная коллегия исходила из того, что если правовой акт не опубликован, то он не может признаваться нормативным правовым актом, применяться кем-либо и оспариваться в таком качестве. Судебный нормоконтроль (не связанный с разрешением конкретных дел) за неопубликованными нормативными правовыми актами гражданским процессуальным законодательством не предусмотрен. Оспариваемый акт не может быть рассмотрен судом на предмет соответствия его федеральному законодательству и законодательству субъекта Федерации, вследствие чего на основании 220 и 134 ГПК РФ производство по делу подлежит прекращению (определение судебной коллегии по гражданским делам от 3 декабря 2004 года).
Аналогичные доводы приводились Кемеровским областным судом в качестве суда первой инстанции при решении вопроса о принятии к производству суда заявления ОАО "Разрез Томусинский" о признании недействующим в части распоряжения Администрации Кемеровской области от 14.07.1994 N 557-р "Об установлении городской черты города Междуреченска" (определение от 16.06.2004), заявления Пойма И.Г. о признании противоречащим закону п. 23 абзаца 2 Правил учета граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий, и предоставления жилых помещений в Кемеровской области, утвержденных постановлением Совета народных депутатов Кемеровской области от 6.02.1985 N 15 (определение от 9.03.2005), заявления Миропольцева Д.Д. об оспаривании этого же постановления (определение от 17.10.2005), заявления Ванякина В.П., Радькова А.А. и Никифирова Ю.К. о признании противоречащими закону и недействующими решения Малого Совета Кемеровского областного Совета народных депутатов N 213 от 28.09.1993, распоряжения Администрации Кемеровской области N 231-р от 12.04.1995 и приложения N 3 к постановлению Администрации Кемеровской области от 5.12.2000 N 105 (определение от 29.08.2005).
Также суд исходил из того, что вопрос о законности неопубликованного в установленном законом порядке нормативного правового акта может быть рассмотрен судом, но не с точки зрения соответствия его федеральному законодательству, а в рамках дела о защите конкретных имущественных или личных неимущественных прав заявителя, нарушенных в результате применения этого неопубликованного нормативного правового акта, либо в порядке оспаривания решения, действия (бездействия) органа государственной власти, предусмотренном ст. 254 ГПК РФ.
Установив, что оспариваемые акты не были опубликованы в установленном порядке, а требования заявителей связаны с проверкой оспариваемых актов в порядке нормоконтроля, судья отказал в принятии названных заявлений на основании ч. 1 ст. 134 ГПК РФ, поскольку заявление не подлежит рассмотрению и разрешению в порядке гражданского судопроизводства.
С такой позицией не согласился Верховный Суд Российской Федерации, проверяя законность и обоснованность определения Кемеровского областного суда от 29 августа 2005 г. по частной жалобе Ванякина В.П. и др. Отменяя вышеуказанное определение суда в части отказа в принятии заявления о признании противоречащими закону и недействующими решения Малого Совета Кемеровского областного Совета народных депутатов N 213 от 28.09.1993 "Об уточнении границ заповедника "Кузнецкий Алатау" и распоряжения Администрации Кемеровской области N 231-р от 12.04.1995 "О расширении охранной зоны государственного заповедника "Кузнецкий Алатау" на территории Крапивинского района", Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации указала, что обязательным условием признания принятого нормативного правового акта таковым и допустимости оспаривания его по правилам главы 24 ГПК РФ является официальное опубликование этого акта. Судья ошибочно отказал в принятии заявления в указанной части, поскольку неопубликованный нормативный акт может быть оспорен в районном суде (определение Судебной коллегии по гражданским делам от 30 ноября 2005 года).
При новом рассмотрении вопроса о принятии к производству суда названного заявления судья, установив, что оспариваемые заявителями правовые акты не опубликованы в установленном законом порядке, поэтому не могут быть проверены судом на предмет соответствия их федеральному законодательству, но могут быть оспорены в суде в порядке главы 25 ГПК РФ, пришел к выводу о неподсудности спора Кемеровскому областному суду и возвратил заявление на основании п. 2 ч. 1 ст. 135 ГПК РФ.
Согласно ч. 7 ст. 251 ГПК РФ подача заявления об оспаривании нормативного правового акта в суд не приостанавливает действие оспариваемого нормативного правового акта.
Установив, что оспариваемый нормативный правовой акт или его часть противоречит федеральному закону либо другому нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, суд признает нормативный правовой акт недействующим полностью или в части со дня принятия или иного указанного судом времени (ч. 2 ст. 253 ГПК РФ).
Из указанных положений закона следует, что предметом для судебного нормоконтроля (глава 24 ГПК РФ) могут быть лишь такие нормативные правовые акты, которые на время рассмотрения заявленных требований являются действующими и влекущими нарушения гражданских прав и свобод, требующих судебного пресечения.
Таким образом, решение вопроса о том, действует ли оспариваемый нормативный правовой акт, необходимо уже на стадии принятия заявления к производству суда.
Анализ изученных дел показывает, что районные и городские суды при решении вопроса о принятии заявлений к производству суда не устанавливали, что оспариваемый акт не вступил в законную силу или утратил силу, поскольку не выясняли указанные обстоятельства.
Кемеровским областным судом при принятии заявлений данный вопрос исследуется.
Так, индивидуальный предприниматель Сорокина Т.М. обратилась в суд с заявлением о признании нормативного правового акта недействующим, в котором просит признать недействующим со дня его принятия Закон Кемеровской области "О едином налоге на вмененный доход для определенных видов деятельности на территории Кемеровской области" от 29.05.99 N 24-ОЗ в части установления в формуле расчета суммы единого налога на вмененный доход корректирующего коэффициента К5, учитывающего уровень инфляции, а также в части превышения значения корректирующего коэффициента К1, учитывающего тип населенного пункта, в сравнении со значением, установленным федеральным законодательством, ссылаясь на то, что оспариваемый Закон нарушает ее права и законные интересы, т.к. устанавливает для ее предпринимательской деятельности налоговое бремя в большем объеме, чем это предусмотрено Федеральным законом РФ от 31.07.98 N 148-ФЗ "О едином налоге на вмененный доход".
При решении вопроса о принятии к производству суда заявления судьей было установлено, что Законом Кемеровской области от 28.11.2002 N 96-ОЗ "О внесении изменения в Закон Кемеровской области от 29.05.99 N 24-ОЗ "О едином налоге на вмененный доход для определенных видов деятельности на территории Кемеровской области" и об отмене законодательных актов Кемеровской области о едином налоге на вмененный доход для определенных видов деятельности" оспариваемый Закон Кемеровской области от 29.05.99 N 24-ОЗ признан утратившим силу с 1 января 2003 г.
Отказывая в принятии заявления по основаниям, предусмотренным п. 1 ч. 1 ст. 134 ГПК РФ, судья исходил из того, что оспариваемый заявителем нормативный акт утратил силу, сам по себе основанием для возникновения гражданских прав и обязанностей уже не является и не влечет нарушения охраняемых законом прав и свобод граждан и организаций, в том числе заявителя; с момента отмены оспариваемого закона области отсутствует предмет для судебного нормоконтроля, ввиду чего заявление не подлежит рассмотрению и разрешению в порядке гражданского судопроизводства (определение от 16 октября 2003 года).
С этим выводом суда согласилась и Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации, указав в определении от 21 января 2004 года, что в случае нарушения прав индивидуального предпринимателя Сорокиной Т.М. утратившим силу нормативным актом во время его действия она не лишена возможности обратиться в компетентный суд с иском о взыскании, по ее мнению, незаконно уплаченной и исчисленной суммы налога, сославшись в обоснование заявленных требований, в том числе, и на противоречие оспариваемой ею нормы Закона субъекта Российской Федерации федеральному законодательству.
Суды устанавливали, что оспариваемый нормативный правовой акт не действует при рассмотрении дел по существу. При этом у судов не возникало сложности при определении даты вступления в законную силу или даты прекращения действия нормативного правового акта.
В основном суды исходили из того, что оспариваемый акт признавался утратившим силу по решению органа государственной власти или органа местного самоуправления, принявших оспариваемый нормативный правовой акт.
Например, при рассмотрении дела по заявлению прокурора о признании противоречащим закону постановления администрации г. Кемерово от 26.01.01 N 6 в ред. постановления администрации г. Кемерово от 22.03.2002 N 29, от 30.07.2003 N 79 "Об утверждении Положения о финансовом управлении города Кемерово" в предварительном судебном заседании судом было установлено, что постановлением администрации г. Кемерово от 11.03.2004 N 27 оспариваемый нормативный правовой акт признан утратившим силу (определение Центрального районного суда г. Кемерово от 12.03.2004).
При рассмотрении этим же судом дела по заявлению прокурора о признании противоречащим закону решения Кемеровского городского Совета народных депутатов от 26.09.1997, утвердившего Положение "О сборе на содержание детских игровых, спортивных площадок и клубов по месту жительства" в предварительном судебном заседании установлено, что постановлением Кемеровского городского Совета народных депутатов от 26.12.2003 N 147 оспариваемый нормативный правовой акт признан утратившим силу с 1.01.2004 (определение суда от 3.02.2004).
Кемеровский областной суд, рассматривая дело по заявлению Кадомского А.А. о признании недействительными распоряжений Администрации Кемеровской области от 15.02.2002 N 96-р "О внесении изменения в распоряжение Администрации области от 29.06.2000 N 619-р "О проведении оценки и переоценки строений, помещений и сооружений, принадлежащих гражданам на праве собственности, для налогообложения" и от 29.06.2000 N 619-р "О проведении оценки и переоценки строений, помещений и сооружений, принадлежащих гражданам на праве собственности, для налогообложения", также установил, что оспариваемые заявителем распоряжения Администрации Кемеровской области утратили силу на основании распоряжений Администрации Кемеровской области соответственно от 17.02.2003 N 139-р и от 9.10.2003 N 1078-р и в настоящее время являются недействующими (определение от 17 мая 2004 года).
Кроме того, суды устанавливали, что оспариваемые акты не действуют, поскольку они прекратили свое действие в связи с истечением срока их действия либо в связи с тем, что они фактически утратили действие.
Так, при рассмотрении дела по заявлению прокурора о признании ст. 5 Положения о резервном фонде, утвержденного п. 27 постановления Кемеровского городского Совета народных депутатов N 144 от 26.12.2003 "О бюджете города Кемерово на 2004 год" противоречащим законодательству и недействительным суд исходил из того, что в соответствии со ст. 5, 12 Бюджетного кодекса РФ положение о бюджете принимается на финансовый год, который в соответствии со ст. 242 БК РФ завершился в данном случае 31.12.2004. Таким образом, оспариваемое постановление, которым утверждено Положение о резервном фонде, соответственно и Положение в целом, фактически утратило силу, прекратило свое действие в связи с истечением финансового года. При этом судом принято во внимание положение ст. 81 БК РФ, согласно которой размеры резервного фонда устанавливаются в том числе органами местного самоуправления при утверждении бюджетов на очередной финансовый год (определение Центрального районного суда г. Кемерово от 10 мая 2006 года).
При рассмотрении дела по заявлению прокурора о признании противоречащим закону п. 1.2 постановления Кемеровского городского Совета народных депутатов N 270 от 26.11.2004 "О внесении изменений в решение Кемеровского городского Совета народных депутатов от 27.12.1996 "О ставках земельного налога на территории г. Кемерово" суд установил, что 30.09.2005 Кемеровским городским Советом народных депутатов было принято постановление N 263 "Об установлении и введении в действие на территории г. Кемерово земельного налога", пунктом 7 которого признано утратившим силу решение Кемеровского городского Совета народных депутатов от 27.12.1996 "О ставках земельного налога на территории г. Кемерово".
Постановление N 263 вступает в законную силу с 01.01.2006.
Фактически оспариваемая часть нормативного правового акта городского Совета - постановления N 207 сегодня уже не действует.
Конституционный суд в своем определении от 10.11.2002 N 321-О разъяснил, что к числу законодательных актов, утративших силу, следует относить акты, не только формально отмененные, но и фактически недействующие (определение Центрального районного суда г. Кемерово от 7 декабря 2005 года).
Разрешая заявление Азаровой А.С., Золотухиной Л.Е. и др. об отмене постановления Администрации Кемеровской области от 26.05.1998 N 35 "О единых областных нормативах денежных средств на детей, находящихся под опекой (попечительством)" и других актов Администрации Кемеровской области и Совета народных депутатов Кемеровской области, Кемеровский областной суд установил, что постановление Администрации Кемеровской области от 26.05.1998 N 35 в настоящее время фактически не действует, т.к. размер денежных средств, выплачиваемых в настоящее время на содержание детей, находящихся под опекой (попечительством), определен иным распоряжением Администрации Кемеровской области (определение от 2 марта 2004 года).
Установив, что оспариваемый акт не действует, суды по-разному подходили к оценке этого обстоятельства.
На стадии решения вопроса о принятии заявления к производству суда судьи отказывали в принятии заявлений об оспаривании нормативных правовых актов, утративших действие, на основании п. 1 ч. 1 ст. 134 ГПК РФ (по мотивам, изложенным в определении по заявлению индивидуального предпринимателя Сорокиной Т.М.).
Установив при рассмотрении дела по существу, что оспариваемый акт не действует, в большинстве случаев суды прекращали производство по делу по основаниям п. 1 ч. 1 ст. 134, 220 ГПК РФ (вышеприведенные примеры), указывая также, что правовые акты, действие которых прекратилось, основанием для возникновения гражданских прав и обязанностей не являются и не могут повлечь нарушения охраняемых законом прав и свобод граждан и организаций. Такие акты не могут выступать предметом судебного обжалования.
Вместе с тем имеются примеры, когда суды удовлетворяли требования заявителей о признании недействующими нормативных правовых актов, утративших силу.
Например, Сеткина Л.И. обратилась в суд с заявлением о признании недействительным п. 1.6 Положения "О порядке предоставления в собственность граждан и юридических лиц земельных участков на территории г. Юрги, на которых расположены здания, строения и сооружения", утвержденного постановлением Юргинского городского Совета народных депутатов от 27.02.2002 N 183 как несоответствующего действующему федеральному законодательству и нарушающего ее права и законные интересы, мотивируя тем, что в изложенной редакции оспариваемая правовая норма, по ее мнению, устанавливала ограничения на право приобретения земельных участков в частную собственность, которые не предусмотрены федеральным законодательством, регулирующим оборот земельных участков.
В судебном заседании Сеткина Л.И. пояснила, что постановлением Юргинского городского Совета народных депутатов от 17.09.2003 N 25 оспариваемый ею пункт Положения отменен, но оспариваемая норма должна быть признана незаконной со дня принятия, поскольку в апреле 2002 года ей было отказано в приобретении в собственность земельного участка со ссылкой на п. 1.6 Положения, чем были ущемлены ее права.
В материалах дела имеется постановление Юргинского городского Совета народных депутатов от 17.09.2003 N 25, которым действительно внесены изменения в постановление Юргинского городского Совета народных депутатов от 27.02.2002 N 183 и оспариваемый пункт 1.6 Положения исключен.
Удовлетворяя требования Сеткиной Л.И. и признавая оспариваемый пункт Положения недействующим со дня его принятия, Юргинский городской суд указал в решении, что то обстоятельство, что постановлением горсовета от 17.09.03 пункт 1.6 Положения был признан недействительным, не умаляет законность и обоснованность требования заявительницы (решение суда от 9 июля 2004 года).
2.Статьей 134 ГПК РФ установлены общие основания для отказа в принятии заявления.
Кроме того, статья 248 ГПК РФ также предусматривает, что судья отказывает в принятии заявления или прекращает производство по делу, возникшему из публичных правоотношений, если имеется решение суда, принятое по заявлению о том же предмете и вступившее в законную силу.
Специальное основание для отказа в принятии заявления, поданного в порядке главы 24 ГПК РФ, содержится в ч. 8 ст. 251 ГПК РФ, в силу которой судья отказывает в принятии заявления, если имеется вступившее в законную силу решение суда, которым проверена законность оспариваемого нормативного правового акта органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица, по основаниям, указанным в заявлении.
Из вышеприведенных примеров видно, что в судебной практике имели место случаи отказа в принятии заявлений по данной категории дел по тем основаниям, что оспариваемый нормативный правовой акт не опубликован в установленном порядке либо утратил действие. В этих случаях заявителям отказано в принятии заявлений на основании п. 1 ч. 1 ст. 134 ГПК РФ, поскольку заявление не подлежит рассмотрению и разрешению в порядке гражданского судопроизводства (определения Кемеровского областного суда по заявлениям ОАО "Разрез Томусинский", Пойма И.Г., Миропольцева Д.Д., Ванякина В.П., Радькова А.А. и Никифирова Ю.К., индивидуального предпринимателя Сорокиной Т.М.).
По иным основаниям отказов в принятии заявлений, предъявленным в порядке главы 24 ГПК РФ, не имелось.
Не установлено случаев предъявления заявлений и рассмотрения судами заявлений об оспаривании нормативных правовых актов, которыми не затрагивались права и свободы заявителей; которые создавали угрозу нарушения прав и свобод заявителей; фактически воспроизводящих положения нормативных правовых актов, ранее признанных судом недействующими, а также случаев предъявления заявлений об оспаривании нормативных правовых актов, когда имелось вступившее в законную силу решение суда, которым проверена законность нормативного правового акта, но этот же акт оспаривался бы по иным основаниям.
Имели место случаи, когда суды устанавливали, что оспариваемые нормативно-правовые акты фактически воспроизводят положения нормативных правовых актов, имеющих большую юридическую силу.
Например, рассматривая дело по заявлению прокурора г. Междуреченска в защиту интересов Российской Федерации о признании недействующим постановления Междуреченского городского Совета народных депутатов от 2.06.2004 N 68 "Об утверждении Порядка установления и прекращения частных сервитутов в отношении муниципальных земельных участков и публичных сервитутов на территории муниципального образования "Город Междуреченск и прилегающая к нему территория", Междуреченский городской суд установил, что текст постановления не содержит в себе новых правовых норм, не относящихся к компетенции органа местного самоуправления. По мнению суда, воспроизведение в данном нормативном акте положений ГК РФ, ЗК РФ без изменения содержания осуществлено в целях полного и объективного восприятия нормативно-правового акта, применительно к сфере его деятельности в пределах муниципального образования. Решением суда от 27 июня 2006 года прокурору в удовлетворении требований отказано.
Правильное определение подведомственности дел об оспаривании нормативных правовых актов имеет важное значение, поскольку это напрямую связано с реализацией конституционного принципа доступа каждого к правосудию.
В соответствии с ч. 3 ст. 251 ГПК РФ не подлежат рассмотрению в суде в порядке, предусмотренном настоящей главой, заявления об оспаривании нормативных правовых актов, проверка конституционности которых отнесена к исключительной компетенции Конституционного Суда Российской Федерации.
В силу п. 1 ч. 1 ст. 29 АПК РФ арбитражные суды рассматривают дела об оспаривании нормативных правовых актов, затрагивающих права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, если федеральным законом их рассмотрение отнесено к компетенции арбитражного суда.
Таким образом, к подведомственности судов общей юрисдикции отнесены только те дела об оспаривании нормативных правовых актов, проверка которых не относится к исключительной компетенции Конституционного Суда Российской Федерации (ч. 2 ст. 125 Конституции Российской Федерации), и дела, не относящиеся к компетенции арбитражного суда.
В пункте 11 постановления N 2 Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 20 января 2003 года дано разъяснение о том, что дела об оспаривании нормативных правовых актов подведомственны судам общей юрисдикции независимо от того, физическое или юридическое лицо обращается в суд, а также какие правоотношения регулирует оспариваемый нормативный правовой акт (части 1 и 2 статьи 251 ГПК РФ).
Исключение составляют дела об оспаривании таких нормативных правовых актов, проверка конституционности которых отнесена к исключительной компетенции Конституционного Суда Российской Федерации , и дела об оспаривании нормативных правовых актов, затрагивающих права и свободы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, если федеральным законом их рассмотрение отнесено к компетенции арбитражного суда (пункт 2 статьи 29 Арбитражного процессуального кодекса РФ).
Исходя из этого в принятии заявления организации или гражданина, имеющего статус индивидуального предпринимателя, об оспаривании нормативного правового акта, затрагивающего их права в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, может быть отказано по мотиву подведомственности дела арбитражному суду только в том случае, когда в федеральном законе имеется специальная норма, которой дела об оспаривании данного нормативного правового акта отнесены к компетенции арбитражных судов. В этом случае в определении об отказе в принятии заявления судья должен указать такой закон.
Однако суды не всегда учитывают данные разъяснения, приходя к выводу о том, что дело подлежит рассмотрению арбитражным судом.
Так, Центральный районный суд г. Кемерово, рассматривая дело по заявлению прокурора Центрального района г. Кемерово о признании противоречащим закону п. 1.2 постановления Кемеровского городского Совета народных депутатов N 207 от 26.11.2004 "О внесении изменений в решение Кемеровского городского Совета народных депутатов от 27.12.1996 "О ставках земельного налога на территории г. Кемерово", пришел к выводу о неподведомственности дела суду общей юрисдикции, поскольку дело подлежит рассмотрению в порядке арбитражного судопроизводства, в связи с чем прекратил производство по делу. При этом суд исходил из того, что обжалуемая часть нормативного правового акта устанавливает сроки уплаты налога юридическими лицами. Следовательно, прокурор обратился в суд за защитой прав юридических лиц (организаций).
Согласно ст. 52 Арбитражного процессуального кодекса РФ с заявлением об оспаривании нормативных правовых актов, ненормативных правовых актов органов государственной власти РФ, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, затрагивающих права и законные интересы организаций и граждан в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, прокурор вправе обратиться в арбитражный суд.
В связи с тем, что прокурор обратился в суд с заявлением в защиту интересов организаций в сфере налогообложения, то есть затрагиваются экономические интересы организаций, дело подлежит рассмотрению в порядке арбитражного судопроизводства (определение суда от 5 июля 2005 года).
С данным выводом не согласился суд кассационной инстанции. Отменяя определение районного суда, судебная коллегия по гражданским делам Кемеровского областного суда указала:
Статья 192 АПК РФ указывает о праве арбитражных судов разрешать споры о признании недействующими нормативных правовых актов органов государственной власти, органов местного самоуправления, иных органов, регулирующих отношения в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.
Однако данное полномочие необходимо рассматривать во взаимосвязи со ст. 29 АПК РФ, в пункте 1 которой установлено, что дела об оспаривании нормативных правовых актов, затрагивающих права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, подведомственны арбитражным судам, если федеральным законом их рассмотрение отнесено к компетенции арбитражного суда.
Прекращая производство по делу, суд не учел указанные нормы закона и не указал в определении специальный закон, в соответствии с которым оспаривание постановления Кемеровского городского Совета народных депутатов N 207 от 26.11.2004 "О внесении изменений в решение Кемеровского городского Совета народных депутатов от 27.12.1996 "О ставках земельного налога на территории г. Кемерово" отнесено к компетенции арбитражного суда" (определение судебной коллегии от 26 августа 2005 года).
К выводу о подведомственности дела арбитражному суду пришел Центральный районный суд г. Кемерово, прекращая производство на основании абзаца 2 ст. 220 ГПК РФ по делу по заявлению прокурора Центрального района г. Кемерово о признании постановления Кемеровского городского Совета народных депутатов N 324 от 10.03.2006 "О комитете по управлению муниципальным имуществом города Кемерово" противоречащим закону, недействительным с момента его принятия (определение суда от 13 июля 2006 года).
Отменяя данное определение суда, суд кассационной инстанции, ссылаясь на положения частей 1 и 3 ст. 22 ГПК РФ, п. 1 ст. 27, ст. 29 АПК РФ, отметил, что суд не указал федеральный закон, в соответствии с которым настоящее дело может быть отнесено к компетенции арбитражного суда. Ссылка на ст. 52 Федерального закона от 28.08.1995 N 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" не может быть признана обоснованной, поскольку в данной норме речь идет об оспаривании решений, принятых путем прямого волеизъявления граждан, а также решений и действий (бездействия) органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, а не об оспаривании нормативно-правовых актов.
Вывод суда о том, что оспариваемое прокурором Положение является нормативным правовым актом, затрагивающим права и законные интересы юридических лиц и граждан в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, является необоснованным (определение судебной коллегии по гражданским делам от 13 сентября 2006 года).
Таким образом, суды приходили к выводу о неподведомственности суду общей юрисдикции дел об оспаривании нормативных правовых актов по тем основаниям, что рассмотрение заявления отнесено к ведению арбитражного суда.
Случаев, когда суды рассматривали дела данной категории, отнесенные к компетенции Конституционного Суда РФ, конституционных (уставных) судов субъектов РФ или арбитражных судов, не установлено.
При решении вопроса о подведомственности дела об оспаривании нормативных правовых актов суду общей юрисдикции, который подлежит разрешению уже на стадии принятия заявления, судам следует также учитывать, что Постановлением Конституционного Суда Российской Федерации от 18.07.2003 N 13-П норма части первой, второй и четвертой статьи 251, которая наделяет суд общей юрисдикции полномочием разрешать дела об оспаривании нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, признана не соответствующей Конституции Российской Федерации в той мере, в какой данная норма допускает разрешение судом общей юрисдикции дел об оспаривании конституций и уставов субъектов Российской Федерации.
3.На стадии принятия заявления к производству суда также подлежит разрешению вопрос о том, имеются ли основания для возвращения заявления, установленные ст. 135 ГПК РФ.
Согласно п. 1 ч. 1 ст. 135 ГПК РФ судья возвращает заявление в случае, если истцом не соблюден установленный федеральным законом для данной категории споров или предусмотренный договором сторон досудебный порядок урегулирования спора либо истец не представил документы, подтверждающие соблюдение досудебного порядка урегулирования спора с ответчиком, если это предусмотрено федеральным законом для данной категории споров или договором.
В силу ч. 2 ст. 247 ГПК РФ, устанавливающей порядок обращения в суд по делам, возникающим из публичных правоотношений, к которым относятся и дела о признании недействующими нормативных правовых актов, обращение заинтересованного лица в вышестоящий в порядке подчиненности орган или к должностному лицу не является обязательным условием для подачи заявления в суд.
Таким образом, по делам об оспаривании нормативных правовых актов не предусмотрен досудебный порядок урегулирования спора.
По указанному основанию суды области не возвращали заявления по данной категории дел.
В соответствии с п. 2 ч. 1 ст. 135 ГПК РФ судья возвращает заявление в случае, если дело неподсудно данному суду.
Статьями 24, 26, 27 и ч. 4 ст. 251 ГПК РФ урегулированы вопросы родовой и территориальной подсудности дел об оспаривании нормативных правовых актов.
Частью 4 ст. 251 ГПК РФ установлено, что заявления об оспаривании нормативных правовых актов подаются по подсудности, установленной статьями 24, 26 и 27 настоящего Кодекса. В районный суд подаются заявления об оспаривании нормативных правовых актов, не указанных в статьях 26 и 27 настоящего Кодекса. Заявление подается в районный суд по месту нахождения органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица, принявших нормативный правовой акт.
Согласно п. 2 ч. 1 ст. 26 ГПК РФ областной суд рассматривает в качестве суда первой инстанции дела об оспаривании нормативных правовых актов органов государственной власти субъектов Российской Федерации.
Анализ изученных дел свидетельствует о том, что суды области вопросы подсудности дел данной категории разрешают в соответствии с требованиями закона.
Областным судом было возвращено заявление Ванякина В.П., Радькова А.А. и Никифирова Ю.К. о признании противоречащими закону и не действующими решения Малого Совета Кемеровского областного Совета народных депутатов N 213 от 28.09.1993 "Об уточнении границ заповедника "Кузнецкий Алатау" и распоряжения Администрации Кемеровской области N 231-р от 12.04.1995 "О расширении охранной зоны государственного заповедника "Кузнецкий Алатау" на территории Крапивинского района" на основании п. 2 ч. 1 ст. 135 ГПК РФ ввиду неподсудности дела Кемеровскому областному суду, поскольку было установлено, что оспариваемые заявителями правовые акты не опубликованы в установленном законом порядке, поэтому не могут быть проверены судом на предмет соответствия их федеральному законодательству, но могут быть оспорены в районном суде в порядке главы 25 ГПК РФ.
Других случаев, когда суды приходили к выводу о неподсудности дела данному суду, а также случаев возвращения заявлений по иным основаниям не выявлено.
4.В соответствии с ч. 5 ст. 251 ГПК РФ заявление об оспаривании нормативного правового акта должно соответствовать требованиям, предусмотренным статьей 131 настоящего Кодекса, и содержать дополнительно данные о наименовании органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица, принявших оспариваемый нормативный правовой акт, о его наименовании и дате принятия; указание, какие права и свободы гражданина или неопределенного круга лиц нарушаются этим актом или его частью.
К заявлению об оспаривании нормативного правового акта приобщается копия оспариваемого нормативного правового акта или его части с указанием, каким средством массовой информации и когда опубликован этот акт (ч. 6 ст. 251 ГПК РФ).
Согласно ч. 1 ст. 136 ГПК РФ судья, установив, что исковое заявление подано в суд без соблюдения требований, установленных в статьях 131 и 132 настоящего Кодекса, выносит определение об оставлении заявления без движения, о чем извещает лицо, подавшее заявление, и предоставляет ему разумный срок для исправления недостатков.
Соблюдение лицами, обратившимися в суд с заявлениями об оспаривании нормативного правового акта, вышеуказанных требований имеет важное значение как для решения вопроса о принятии заявления к производству суда, правильного определения подведомственности и подсудности дела, так и для разрешения спора по существу.
В практике Кемеровского областного суда неоднократно имели место случаи оставления без движения заявлений об оспаривании нормативного правового акта, поскольку заявления не соответствовали требованиям ст. ст. 131, 132, 251 ГПК РФ.
Так, определением судьи от 27.01.2004 было оставлено без движения заявление Петровой Л.Н. об отмене распоряжения Администрации области, поскольку оно не соответствует требованиям статей 131, 132, 251 ГПК РФ. Заявителю предложено: указать место нахождения (адрес) ответчика, наименования, даты принятия оспариваемых распоряжений Администрации Кемеровской области, каким средством массовой информации и когда они были опубликованы; приобщить копии оспариваемых распоряжений.
По аналогичным основаниям определением судьи от 9.08.2005 было оставлено без движения заявление Ванякина В.П., Радькова А.А. и Никифирова Ю.К. о признании противоречащими закону и недействующими решения Малого Совета Кемеровского областного Совета народных депутатов N 213 от 28.09.1993, распоряжения Администрации Кемеровской области N 231-р от 12.04.1995 и приложения N 3 к постановлению Администрации Кемеровской области от 5.12.2000 N 105.
Оставляя без движения заявление прокурора Кемеровской области о признании недействительным и не порождающим правовых последствий постановления Администрации Кемеровской области от 18.11.2004 N 230 "О порядке и условиях предоставления субсидий на оплату жилья и коммунальных услуг на территории Кемеровской области", судья областного суда указал, что нормами главы 24 ГПК РФ, регламентирующей производство по делам о признании недействующими нормативных правовых актов полностью или в части, не предусмотрено признание оспариваемых нормативных актов недействительными и не порождающими правовых последствий.
Заявителем не соблюдены требования ст. 131 ГПК РФ, поскольку требования, указанные в заявлении, не соответствуют нормам ГПК РФ, на основании которых прокурор обратился в суд.
Кроме того, прокурор просит признать недействительным оспариваемое постановление в полном объеме, хотя в обоснование требований в заявлении указано на противоречие федеральному законодательству лишь отдельных положений этого постановления (определение от 16 декабря 2005 года).
Необходимо отметить, что районные и городские суды практически не уделяют внимания тому, соответствуют ли заявления об оспаривании нормативного правового акта предъявляемым к ним требованиям.
При изучении дел установлено, что по 20 делам в поданных заявлениях и приобщенных к ним документах отсутствуют сведения о том, каким средством массовой информации и когда опубликован оспариваемый акт, но эти заявления не были оставлены без движения. По большинству этих дел указанные обстоятельства, имеющие значение для разрешения спора, не были установлены и при рассмотрении дела.
Кроме вышеприведенных примеров, к числу таких дел можно отнести также дела по заявлению прокурора Центрального района г. Кемерово о признании недействующим постановления и.о. Главы города Кемерово от 10.07.2003 N 69 "О тарифах на услуги водоснабжения и водоотведения в жилых помещениях", по заявлению прокурора Центрального района г. Кемерово о признании недействующим постановления администрации г. Кемерово от 27.01.2003 N 6 "О мерах по восполнению жилищного фонда г. Кемерово" и другие.
Вместе с тем Мариинским городским судом были оставлены без движения 11 заявлений прокурора г. Мариинска о признании противоречащими закону нормативно-правовых актов - постановлений Совета народных депутатов г. Мариинска по тем основаниям, что они не соответствуют требованиям ст. ст. 131, 132 ГПК РФ.
Так, оставляя без движения заявление прокурора в интересах муниципального образования о признании противоречащим федеральному законодательству пункта 1 постановления Совета народных депутатов города Мариинска и Мариинского района об утверждении Положения "О самообложении граждан на территории Мариинского муниципального района" от 6.10.2005 N 6/18 противоречащим федеральному законодательству, судья указал, что оспариваемое постановление подписано Главой г. Мариинска и Мариинского района Дикало И.Н., который не привлечен прокурором в качестве третьего лица либо ответчика;
не указано, в интересах какого муниципального образования прокурор обращается с заявлением о признании нормативно-правового акта противоречащим закону в части, данное муниципальное образование не привлечено к участию в процессе;
не приобщены письменные доказательства, подтверждающие создание муниципального образования, в состав которого входит Мариинский муниципальный район;
не приобщен письменный отказ Совета народных депутатов г. Мариинска и Мариинского района в отклонении протеста прокурора;
из заявления усматривается, что прокурор просит признать противоречащим закону пункт 1 постановления N 6/18, которым утверждено Положение. Вместе с тем к заявлению приобщено постановление, которое не содержит номера и даты. Указанные противоречия прокурором города Мариинска в заявлении не оговорены (определение от 30 декабря 2005 года).
5.Из представленных на изучение дел данной категории следует, что суды во всех случаях после принятия заявлений об оспаривании нормативных правовых актов проводили подготовку дела к судебному разбирательству, руководствуясь требованиями ст. ст. 147 - 150 ГПК РФ, в ходе которой уточняли заявленные требования и фактические обстоятельства, имеющие значение для дела, определяли закон, которым необходимо руководствоваться при разрешении дела, устанавливали правоотношения сторон, определяли состав лиц, участвующих в деле, разъясняли распределение обязанностей по доказыванию и др.
Как правило, состав лиц, участвующих в деле, суды определяли в соответствии с требованиями ст. 252 ГПК РФ, согласно ч. 2 которой заявление об оспаривании нормативного правового акта рассматривается с участием лиц, обратившихся в суд с заявлением, представителя органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица, принявших оспариваемый нормативный правовой акт, и прокурора.
Определяя состав лиц, участвующих в деле, суды в некоторых случаях, кроме указанных лиц, привлекали к участию в деле и иных лиц, права и интересы которых, по мнению судов, нарушаются или затрагиваются оспариваемым актом.
Например, Междуреченский городской суд, рассматривая дело по заявлению прокурора г. Междуреченска в защиту интересов Российской Федерации о признании недействующим постановления Междуреченского городского Совета народных депутатов от 4.02.1999 N 160 "О переводе жилых помещений в нежилой фонд г. Междуреченска", на основании ст. 40 ГПК РФ привлек к участию в деле в качестве заинтересованных лиц Государственную жилищную инспекцию Кемеровской области (определение суда от 22.04.2004, в котором не содержится мотивов о привлечении к участию в деле данного органа) и Администрацию Кемеровской области, указав в определении от 7.05.2004, что поскольку согласно ст. ст. 8, 9 ЖК РСФСР перевод жилых помещений в нежилые осуществляется по решению органов власти субъекта Российской Федерации, то рассмотрение данного дела может затронуть интересы субъекта Федерации.
Центральный районный суд г. Кемерово в ходе досудебной подготовки по делу по заявлению прокурора Центрального района г. Кемерово в интересах неопределенного круга лиц о признании противоречащим закону постановления Кемеровского городского Совета народных депутатов N 319 от 26.02.2006 "О внесении дополнения в постановление Кемеровского городского Совета народных депутатов N 38 от 28.06.2002 "О положении "О порядке приватизации муниципального имущества города Кемерово" привлек к участию в деле в качестве заинтересованного лица Комитет по управлению муниципальным имуществом г. Кемерово без вынесения отдельного определения и указания мотивов такого решения.
Этим же судом в ходе досудебной подготовки по делу по заявлению прокурора Центрального района г. Кемерово о признании противоречащей законодательству, недействительной ст. 5 Положения о резервном фонде, утвержденного п. 27 постановления Кемеровского городского Совета народных депутатов N 144 от 26.12.2003 "О бюджете города Кемерово на 2004 год" на основании ст. 43 ГПК РФ в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований, привлечена администрация г. Кемерово, поскольку вынесение решения может повлиять на права и обязанности органа местного самоуправления по отношению к одной из сторон (определение суда от 17 апреля 2006 года).
Между тем суды не учли, что правом на обращение в суд с заявлением о проверке нормативного правового акта в порядке нормоконтроля часть 1 статьи 251 ГПК РФ в числе иных субъектов наделяет прокурора, который осуществляет данное правомочие в пределах своей компетенции.
Прокурор осуществляет надзор за соответствием нормативных правовых актов федеральному законодательству, для чего он наделен правом обращаться в суд с требованием о признании противоречащих закону нормативных правовых актов недействительными (п. 3 ст. 22 Закона РФ "О прокуратуре Российской Федерации").
В случае обращения прокурора с заявлением об оспаривании нормативного правового акта привлечение к участию в рассмотрении дела других лиц (кроме указанных в ч. 2 ст. 252 ГПК РФ), чьи права и законные интересы затрагиваются оспариваемым нормативным актом, не требуется, поскольку в таких делах прокурор обращается в суд не в защиту прав этих лиц, а в целях осуществления надзора за соответствием нормативных правовых актов федеральному законодательству - в пределах своей компетенции.
В этой связи необходимо также отметить, что в заявлении прокурора не требуется обоснование того, какие права муниципальных образований или иных лиц нарушены оспариваемым нормативным правовым актом; необходимо лишь указание на то, в чем оспариваемый акт противоречит федеральному закону или другому нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу. Указанные обстоятельства судам необходимо учитывать на стадии принятия заявления, разрешая вопрос о том, соответствует ли заявление требованиям ст. ст. 131, 132, 251 ГПК РФ.
Кемеровским областным судом при рассмотрении дел по заявлению прокурора Кемеровской области о признании противоречащими федеральному законодательству законов Кемеровской области к участию в деле привлекаются орган, принявший оспариваемый акт, - Совет народных депутатов Кемеровской области и должностное лицо, подписавшее этот акт, - Губернатор Кемеровской области.
Согласно ч. 1 ст. 249 ГПК РФ обязанности по доказыванию обстоятельств, послуживших основанием для принятия нормативного правового акта, его законности возлагаются на орган, принявший нормативный правовой акт.
Кроме того, поскольку граждане и организации вправе обратиться в суд с заявлением о признании нормативного правового акта противоречащим закону только в случае, если они считают, что этим актом органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица нарушаются их права и свободы, гарантированные Конституцией Российской Федерации, законами и другими нормативными правовыми актами (ч. 1 ст. 251 ГПК РФ), то они должны представить доказательства о том, что оспариваемый акт затрагивает их права.
В заявлении граждан и организаций об оспаривании нормативного правового акта также должно содержаться обоснование того, какие их права нарушены оспариваемым актом. Указанные обстоятельства судам также следует учитывать на стадии принятия заявления, разрешая вопрос о соответствии заявления требованиям ст. ст. 131, 132, 251 ГПК РФ.
Судебная практика показывает, что обязанности по доказыванию при рассмотрении дел данной категории суды распределяли в соответствии с указанными требованиями закона, а лица, участвующие в деле, представляли соответствующие доказательства.
Случаев отказа в предоставлении доказательств, применения судом санкций, предусмотренных ч. 2 ст. 249 ГПК РФ, применения мер по обеспечению иска при изучении дел данной категории не установлено.
Вместе с тем имел место случай, когда организация, обратившаяся в суд с заявлением об оспаривании нормативного правового акта, заявила ходатайство о применении мер по обеспечению заявленных требований.
Так, ООО "Онега" обратилось в Кемеровский областной суд с заявлением о признании противоречащим федеральному законодательству и недействующим Закона Кемеровской области от 16 мая 2006 года N 61-ОЗ "О размещении объектов игорного бизнеса", мотивируя тем, что данный Закон нарушает права заявителя, вводит дополнительные ограничения на размещение объектов игорного бизнеса, что противоречит Постановлению Правительства Российской Федерации от 22 июля 2002 г. N 525 "О лицензировании деятельности по организации и содержанию тотализаторов и игорных заведений". Кроме того, при принятии Закона Совет народных депутатов Кемеровской области вышел за пределы своих полномочий, поскольку отношения, регулируемые Законом, относятся к исключительному ведению Российской Федерации.
Одновременно ООО "Онега" обратилось с заявлением о принятии мер по обеспечению иска, в котором просит принять обеспечительные меры в виде приостановления действия оспариваемого Закона до момента вынесения решения по делу, ссылаясь на то, что в настоящее время принимается ряд актов, направленных на приведение размещения объектов игорного бизнеса в соответствие с требованиями оспариваемого Закона, которыми предусмотрены такие меры, как прекращение деятельности, передислокация, расторжение договоров аренды, что может привести к причинению значительного имущественного ущерба заявителю и осложнит исполнение решения суда.
Рассмотрев заявление о принятии мер по обеспечению иска, судья отказал в его удовлетворении, мотивируя следующим.
В соответствии со ст. 139 ГПК РФ по заявлению лиц, участвующих в деле, судья или суд может принять меры по обеспечению иска. Обеспечение иска допускается во всяком положении дела, если непринятие мер по обеспечению иска может затруднить или сделать невозможным исполнение решения суда.
Однако пунктом 7 статьи 251 ГПК РФ установлено, что подача заявления об оспаривании нормативного правового акта в суд не приостанавливает действие оспариваемого нормативного правового акта.
Согласно ч. 2 ст. 253 ГПК РФ установив, что оспариваемый нормативный правовой акт или его часть противоречит федеральному закону либо другому нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, суд признает нормативный правовой акт недействующим полностью или в части со дня его принятия или иного указанного судом времени.
Из указанных положений закона следует, что приостановление действия оспариваемого нормативного правового акта не допускается и не может являться мерой обеспечения заявленных требований, а вопрос о признании нормативного акта недействующим является предметом рассмотрения дела по существу (определение от 18 июля 2006 года).
Не возникало в судебной практике и вопросов, требующих специальных познаний, при которых необходимо назначение экспертизы.
Однако имели место несколько случаев привлечения к участию в деле специалистов.
Так, по делу по заявлению прокурора Центрального района г. Кемерово о признании противоречащим закону постановления Главы г. Кемерово от 10.07.2003 N 61 "Об утверждении тарифа для муниципальных предприятий и организаций и размера платы для населения за услугу по вывозу твердых бытовых отходов" в качестве специалиста в судебном заседании был допрошен эксперт-аудитор Глубоких А.А. по вопросам обоснованности повышения тарифов и обоснованности экономических затрат на предоставляемые услуги.
При рассмотрении дела по заявлению прокурора Центрального района г. Кемерово о признании противоречащим закону постановления Главы г. Кемерово от 31.12.2003 N 139 "Об оплате за содержание и текущий ремонт жилья в государственном и муниципальном жилищном фонде г. Кемерово" по вопросам расходов и затрат на предоставляемые жилищно-коммунальные услуги в качестве специалиста в суде был допрошен специалист отдела регулирования и контроля цен администрации г. Кемерово Пак Л.Л.
Случаев привлечения к участию в деле специалистов в других областях при рассмотрении дел данной категории не имелось.
В некоторых случаях были проведены предварительные судебные заседания, в ходе которых уточнялись заявленные требования, а также несколько дел были прекращены.
Например, в предварительном судебном заседании прекращено производство по делу по заявлению прокурора о признании противоречащим закону постановления администрации г. Кемерово от 26.01.01 N 6 в ред. постановления администрации г. Кемерово от 22.03.2002 N 29, от 30.07.2003 N 79 "Об утверждении Положения о финансовом управлении города Кемерово" (определение Центрального районного суда г. Кемерово от 12.03.2004), по делу по заявлению прокурора о признании противоречащим закону решения Кемеровского городского Совета народных депутатов от 26.09.1997, утвердившего Положение "О сборе на содержание детских игровых, спортивных площадок и клубов по месту жительства" (определение Центрального районного суда г. Кемерово от 3.02.2004).
6.В соответствии с ч. ч. 1, 2 ст. 252 ГПК РФ лица, обратившиеся в суд с заявлениями об оспаривании нормативных правовых актов, орган государственной власти, орган местного самоуправления или должностное лицо, принявшие оспариваемые нормативные правовые акты, извещаются о времени и месте судебного заседания.
Заявление об оспаривании нормативного правового акта рассматривается с участием лиц, обратившихся в суд с заявлением, представителя органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица, принявших оспариваемый нормативный правовой акт, и прокурора. В зависимости от обстоятельств дела суд может рассмотреть заявление в отсутствие кого-либо из заинтересованных лиц, извещенных о времени и месте судебного заседания.
При неявке в судебное заседание кого-либо из заинтересованных лиц, даже если имелись сведения об их извещении, суды, как правило, откладывали разбирательство дела, руководствуясь ст. 167 ГПК РФ.
Согласно ч. 4 ст. 246 ГПК РФ при рассмотрении и разрешении дел, возникающих из публичных правоотношений, суд может признать обязательной явку в судебное заседание представителя органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица. В случае неявки указанные лица могут быть подвергнуты штрафу в размере до десяти установленных федеральным законом минимальных размеров оплаты труда.
В практике судов области не имелось случаев признания обязательной явки в судебное заседание представителя органа или должностного лица, принявшего оспариваемый нормативный правовой акт.
7.Суды проверяли, что орган или должностное лицо приняли оспариваемый нормативный правовой акт в пределах своей компетенции, в случаях, когда эти обстоятельства являлись основаниями заявленных требований об оспаривании нормативного правового акта.
Междуреченский городской суд, рассматривая дело по заявлению прокурора г. Междуреченска в защиту интересов Российской Федерации о признании недействующим распоряжения Главы администрации г. Междуреченска от 8.08.2003 N 1282р "О создании межведомственной комиссии по оценке непригодности жилых домов и жилых помещений", установил, что вопросы создания межведомственной комиссии по признанию жилых домов и жилых помещений непригодными для проживания не относятся к компетенции Главы администрации г. Междуреченска, поскольку отнесены исключительно к компетенции субъекта РФ (решение суда от 16 июля 2004 года).
8.В силу ч. 3 ст. 246 ГПК РФ при рассмотрении и разрешении дел, возникающих из публичных правоотношений, суд не связан основаниями и доводами заявленных требований.
Учитывая указанное положение закона, суды при рассмотрении данной категории дел проверяли оспариваемые нормы в полном объеме, устанавливая наличие федерального закона или другого нормативного акта, имеющего большую юридическую силу, которым оспариваемый закон противоречит, даже если лица, участвующие в деле, на эти обстоятельства не ссылались.
Например, прокурор Кемеровской области обратился в Кемеровский областной суд с заявлением о признании в части противоречащим федеральному законодательству, недействующим и не подлежащим применению раздела 4 реестра должностей государственной гражданской службы Кемеровской области приложения N 1 Закона Кемеровской области от 1.08.2005 N 103-ОЗ "О государственных должностях Кемеровской области и государственной гражданской службе Кемеровской области" в части отнесения должностей заместителя председателя избирательной комиссии Кемеровской области и секретаря избирательной комиссии Кемеровской области к должностям государственной гражданской службы. В обоснование заявленных требований прокурор ссылался на несоответствие оспариваемой нормы Федеральному закону "О системе государственной службы Российской Федерации", Федеральному закону "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации, Закону Кемеровской области "Об избирательной комиссии Кемеровской области".
Удовлетворяя требования прокурора, суд пришел к выводу о несоответствии оспариваемой нормы Закона области не только тем законам, на которые ссылался прокурор, но и Трудовому кодексу Российской Федерации, которым установлены особенности правового регулирования труда и гарантии отдельных категорий лиц (решение суда от 11 января 2006 года).
В некоторых аналогичных случаях суды области свое решение мотивировали ссылкой на ч. 3 ст. 246 ГПК РФ.
Вместе с тем в силу ч. 3 ст. 196 ГПК РФ суд принимает решение по заявленным истцом требованиям. Поэтому при рассмотрении дел об оспаривании нормативных правовых актов суд должен установить объем заявленных требований, т.е. полностью оспаривается нормативный правовой акт или его часть (конкретная статья, пункт, абзац, слова и т.д.).
9.Анализ судебной практики показывает, что при рассмотрении дел данной категории суды проверяли оспариваемые акты на соответствие федеральным законам, постановлениям Правительства РФ, Уставу и законам Кемеровской области, уставам муниципальных образований.
Рассматривая дело по заявлению прокурора Ижморского района о признании противоречащим закону постановления Ижморского районного Совета народных депутатов от 26.12.2003 N 13 "О бюджете Ижморского района на 2004 год" в части утверждения приложения N 2 о расходах бюджета на обязательное медицинское страхование неработающего населения, суд установил, что оспариваемое положение противоречит Закону Кемеровской области "О бюджете территориального фонда обязательного медицинского страхования на 2004 год" (решение суда от 20.08.2004).
Юргинский городской суд по делу по заявлению прокурора Юргинской межрайонной прокуратуры о признании недействующими и противоречащими закону пункта 3 постановления Юргинского районного Совета N 28 от 8.07.2004 "Об утверждении тарифных ставок на коммунальные услуги" и приложения N 2 к данному постановлению "Тарифные ставки на водоснабжение, водоотведение и содержание жилья по Юргинскому району для населения и бюджетных организаций" проверял оспариваемые акты на соответствие Федеральному закону "Об основах федеральной жилищной политики", Постановлению Правительства Российской Федерации N 89 от 17.02.2004 "Об утверждении основ ценообразования в сфере жилищно-коммунального хозяйства" и Постановлению Правительства Российской Федерации N 522 от 25.08.2003 "О федеральных стандартах оплаты жилья и коммунальных услуг на 2004 год" (решение от 20 июля 2005 года).
Междуреченский городской суд при рассмотрении дела по заявлению прокурора г. Междуреченска в защиту интересов Российской Федерации о признании недействующим постановления Междуреченского городского Совета народных депутатов от 2.06.2004 N 68 "Об утверждении Порядка установления и прекращения частных сервитутов в отношении муниципальных земельных участков и публичных сервитутов на территории муниципального образования "Город Междуреченск и прилегающая к нему территория" пришел к выводу о соответствии оспариваемого акта не только федеральному законодательству, но и Закону Кемеровской области "О местном самоуправлении в Кемеровской области", Уставу муниципального образования "Город Междуреченск и прилегающая к нему территория" (решение суда от 27 июня 2006 года).
10.В судебной практике встречались случаи, когда суды рассматривали дела об оспаривании нормативного правового акта по мотиву отсутствия в нем каких-либо положений по сравнению с нормативным правовым актом, имеющим большую юридическую силу.
Например, Тяжинский районный суд рассмотрел дело по заявлению прокурора Тяжинского района об оспаривании нормативно-правового акта органа местного самоуправления - постановления Тяжинского районного Совета народных депутатов N 37 от 19.06.2003, утвердившего Правила землепользования на территории Тяжинского района. Требования прокурора были обоснованы тем, что до настоящего времени Тяжинским райсоветом не выполнена обязанность по приведению в соответствие с требованиями действующего федерального законодательства в срок до 1 июля 2005 года оспариваемых Правил, хотя они противоречат требованиям федерального законодательства. В частности, в заявлении указано, что ст. 15 Правил не включает таких оснований уплаты земельного налога, как сервитут и безвозмездное срочное пользование земельным участком (статьи 23, 24 ЗК РФ). Кроме того, оспариваемая норма Правил не содержит ссылок на Земельный кодекс РФ, а предусмотренные ст. 22 Правил основания прекращения права пользования земельным участком не соответствуют требованиям главы 7 ЗК РФ ввиду их неправомерного сокращения. Так, в ст. 22 Правил отсутствуют основания прекращения права пользования земельным участком, установленные п. 3 ч. 2 ст. 45, п. 3 ч. 2 ст. 46 ЗК РФ (неустранение совершенных умышленных земельных правонарушений), пп. 1, 2 ч. 1 ст. 47 ЗК РФ (прекращение права безвозмездного срочного пользования земельным участком), ч. 2 ст. 48 ЗК РФ (прекращение публичного сервитута), ст. 50 ЗК РФ (конфискация земельного участка), ст. 51 ЗК РФ (реквизиция земельного участка). Абзац 1 ч. 3 ст. 39 Правил не соответствует ст. 28 ЗК РФ и после слов "конкурсов", "аукционов" подлежит дополнению фразой "по продаже земельных участков или...", выражение "По продаже права аренды..." необходимо заменить на "право на заключение договора аренды...".
Решением суда от 23 ноября 2005 года требования прокурора удовлетворены.
Этим же судом рассмотрено дело по заявлению прокурора Тяжинского района об оспаривании решения Тяжинского районного Совета народных депутатов N 7 от 31.03.2005 "Об исполнении местного бюджета на 2004 год". В обоснование требований прокурор указал, что при утверждении отчета об исполнении местного бюджета за 2004 г. нарушены требования законодательства, предусмотренные ст. ст. 2, 3, 272 Бюджетного кодекса РФ, ст. 15 ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ", ст. ст. 41, 42 Положения "О бюджетном процессе в Тяжинском районе", утвержденного решением Тяжинского райсовета от 23 августа 2001 г. Отчет об исполнении местного бюджета на 2004 г. утвержден только в 2 приложениях.
В судебном заседании прокурор уточнил требования и просил внести изменения в постановление Тяжинского райсовета от 31 марта 2005 г., дополнив редакцию постановления приложениями N 3 и 4, указав источники финансирования дефицита бюджета, исполнение расходной части бюджета 2004 г. по главным распорядителям, распорядителям и получателям бюджетных средств, так как такая детализация была принята Тяжинским райсоветом при утверждении бюджета на 2004 г. на основании ст. 27 Бюджетного кодекса РФ.
Разрешая заявленные требования в порядке ст. 251 ГПК РФ и удовлетворяя их, суд решением от 2 июня 2005 года постановил:
признать недействующим в части со дня издания постановление Тяжинского районного Совета народных депутатов N 7 от 31 марта 2005 года "Об утверждении отчета об исполнении местного бюджета за 2004 год";
обязать администрацию Тяжинского района внести изменения в проект отчета об исполнении бюджета Тяжинского района за 2004 год, указать источники финансирования дефицита бюджета (приложение N 3), исполнение расходной части бюджета 2004 года по главным распорядителям, распорядителям и получателям бюджетных средств (приложение N 4), а Тяжинский районный Совет народных депутатов внести изменения в постановление N 7 от 31 марта 2005 г. "Об утверждении отчета об исполнении местного бюджета за 2004 год", дополнив редакцию постановления приложениями N N 3, 4, предусматривающими источники финансирования дефицита бюджета (приложение N 3), исполнение расходной части бюджета 2004 года по главным распорядителям, распорядителям и получателям бюджетных средств (приложение N 4).
Между тем суд не учел, что в силу ст. 10 Конституции Российской Федерации государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны.
По смыслу приведенной правовой нормы органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны и не могут вмешиваться в компетенцию друг друга, поэтому суд не может обязать законодательный орган государственной власти, орган местного самоуправления изменить, дополнить, принять или привести какой-либо закон или другой нормативный правовой акт в соответствие с другим, имеющим большую юридическую силу, нормативным актом.
Исходя из названного конституционного принципа разделения властей, суды не вправе вмешиваться в нормотворческую деятельность соответствующих органов государственной власти, определять характер и содержание принимаемых ими правовых норм. Следовательно, заявления об оспаривании нормативных правовых актов по мотиву отсутствия в них положений по сравнению с нормативным правовым актом, имеющим большую юридическую силу, не подлежат рассмотрению и разрешению в порядке гражданского судопроизводства.
11.По общему правилу в случае, если истец отказался от иска и отказ принят судом, суд прекращает производство по делу (ч. 3 ст. 173, абзац 4 ст. 220 ГПК РФ).
Однако в силу ч. 3 ст. 252 ГПК РФ при рассмотрении заявлений об оспаривании нормативных правовых актов отказ лица, обратившегося в суд, от своего требования не влечет за собой прекращение производства по делу.
Таким образом, дело об оспаривании нормативного правового акта не может быть прекращено на основании абзаца 4 статьи 220 ГПК РФ.
Как показывает судебная практика, районные и городские суды, как правило, не учитывают данные положения закона и прекращают производство по данной категории дел по указанному основанию. Таких дел выявлено 9.
Например, Центральный районный суд г. Кемерово при рассмотрении дела по заявлению прокурора Центрального района г. Кемерово о признании противоречащим закону постановления Главы г. Кемерово от 10.07.2003 N 61 "Об утверждении тарифа для муниципальных предприятий и организаций и размера платы для населения за услугу по вывозу твердых бытовых отходов" принял отказ прокурора от заявленных требований и прекратил производство по делу (определение суда от 12.03.2004).
12.В соответствии с ч. 3 ст. 173 ГПК РФ при признании ответчиком иска и принятии его судом принимается решение об удовлетворении заявленных истцом требований.
Согласно ч. 4 ст. 198 ГПК РФ в случае признания иска ответчиком в мотивировочной части решения суда может быть указано только на признание иска и принятие его судом.
При рассмотрении дел об оспаривании нормативных правовых актов признание требования органом государственной власти, органом местного самоуправления или должностным лицом, принявшими оспариваемый нормативный правовой акт, для суда необязательно (ч. 3 ст. 252 ГПК РФ). Поэтому суд должен проверить соответствие оспариваемого акта федеральному закону или другому нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, и указать установленные обстоятельства в решении суда даже в случае признания заявленных требований.
Как правило, суды области выполняют данные требования закона.
Вместе с тем Тяжинский районный суд при рассмотрении дела по заявлению прокурора Тяжинского района об оспаривании нормативно-правового акта органа местного самоуправления - постановления Тяжинского районного Совета народных депутатов N 37 от 19.06.2003, утвердившего Правила землепользования на территории Тяжинского района, принял признание заявленных требований Тяжинским районным Советом народных депутатов, руководствуясь ст. 173 ГПК РФ, и удовлетворил заявление прокурора. При этом указал, что требования обоснованны, представителем ответчика не представлено доказательств о приведении оспариваемой нормы в соответствие с действующим законодательством (решение суда от 23 ноября 2005 года).
Признанием заявленных требований мотивировано и решение Тяжинского районного суда от 2 июня 2005 г. по делу по заявлению прокурора об оспаривании решения Тяжинского районного Совета народных депутатов N 7 от 31.03.2005 "Об исполнении местного бюджета на 2004 год" (вышеприведенные примеры).
Однако в обоих случаях суд фактически не проверил соответствие оспариваемых норм действующему законодательству и не установил, противоречат ли какому-либо федеральному закону оспариваемые акты.
Нередко при рассмотрении данной категории дел представители органа или должностного лица, принявшего оспариваемый нормативный правовой акт, заявляли, что в ближайшее время будет рассматриваться вопрос об отмене этого акта или ряда его положений, и ходатайствовали об отложении дела.
Суды такие ходатайства удовлетворяли, откладывая разбирательство дела с указанием конкретной даты.
К примеру, Кемеровским областным судом при рассмотрении дела по заявлению прокурора Кемеровской области о признании противоречащими федеральному законодательству статей 12, 15 Закона Кемеровской области от 9.12.1999 N 83-ОЗ "О городских лесах" удовлетворил ходатайство представителя Совета народных депутатов Кемеровской области об отложении разбирательства дела для приведения оспариваемого закона в соответствие с действующим законодательством. Дата очередного судебного заседания назначена с учетом срока для принятия закона.
Имели место случаи, когда суды приостанавливали производство по делу по указанным основаниям.
Так, Тяжинский районный суд при рассмотрении дела по заявлению Василяускас О.П. о признании незаконными частей 2 и 3 ст. 49 Правил землепользования муниципальными землями на территории Тяжинского района, утвержденных постановлением N 37 Тяжинского районного Совета народных депутатов от 19 июня 2003 года, удовлетворил ходатайство Совета народных депутатов и приостановил производство по делу, т.к. удовлетворение сессией Совета народных депутатов требований прокурора по представлению влечет прекращение производства по делу (определение суда от 8 апреля 2004 г.).
13.Основания для приостановления производства по делу предусмотрены ст. ст. 215, 216 ГПК РФ.
Из изученных дел только по трем делам суды приостанавливали производство по делу.
Центральным районным судом г. Кемерово при рассмотрении дела по заявлению прокурора Центрального района г. Кемерово о признании недействительным постановления Кемеровского городского Совета народных депутатов от 30.12.1999 N 213 "О порядке оформления деятельности субъектов в сфере потребительского рынка и бытовых услуг города Кемерово" производство по делу было приостановлено в связи с нахождением представителя Кемеровского городского Совета народных депутатов в лечебном учреждении, хотя ст. 216 ГПК РФ не предусматривает в качестве основания для приостановления производства по делу нахождение в лечебном учреждении представителя стороны (определение суда от 26.02.2004).
Мариинский городской суд, рассматривая заявление Грищенко С.Г. и Гусарова А.И. о признании противоречащими закону нормативно-правовых актов, принятых Мариинским городским Советом народных депутатов и Советом народных депутатов г. Мариинска и Мариинского района по вопросам оплаты жилья и коммунальных услуг, установил, что в производстве Мариинского городского суда находится дело по заявлению Подберезина Г.М. и прокурора о признании недействующими тех же нормативно-правовых актов. Руководствуясь абзацем 5 ст. 215 ГПК РФ, суд пришел к выводу о необходимости приостановить производство по делу до вступления в законную силу решения суда по заявлению Подберезина Г.М. и прокурора г. Мариинска, поскольку вынесенное решение затронет интересы неопределенного круга лиц, в том числе заявителей (определение суда от 3 августа 2004 года).
Как было указано выше, Тяжинский районный суд при рассмотрении дела по заявлению Василяускас О.П. приостановил производство по делу на основании п. 4 ст. 215 ГПК РФ в связи с невозможностью рассмотрения данного дела до разрешения другого дела в административном производстве, т.е. до разрешения вопроса о приведении Правил в соответствие с действующим законодательством сессией районного Совета народных депутатов Тяжинского района (определение суда от 8 апреля 2004 г.). При этом суд не учел, что необходимость приведения оспариваемого акта в соответствие с действующим законодательством органом, его принявшим, не является обстоятельством, препятствующим рассмотрению данного дела.
14.В соответствии с ч. 2 ст. 253 ГПК РФ установив, что оспариваемый нормативный правовой акт или его часть противоречит федеральному закону либо другому нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, суд признает нормативный правовой акт недействующим полностью или в части со дня его принятия или иного указанного судом времени.
Согласно разъяснениям Верховного Суда Российской Федерации время, с которого нормативный правовой акт признается недействующим, должно быть указано в резолютивной части решения. В случае признания нормативного правового акта недействующим не со дня его принятия, а с иного времени (например, со дня вступления решения в законную силу) это должно быть обосновано в мотивировочной части решения (п. 17 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации N 2 от 20 января 2003 г.).
Удовлетворяя требования об оспаривании нормативных правовых актов, суды признавали их недействующими с различного времени.
Например, Юргинский городской суд, удовлетворяя требования Сеткиной Л.И. о признании недействительным п. 1.6 Положения "О порядке предоставления в собственность граждан и юридических лиц земельных участков на территории г. Юрги, на которых расположены здания, строения и сооружения", утвержденного постановлением Юргинского городского Совета народных депутатов от 27.02.2002 N 183, признал оспариваемое положение недействующим со дня его принятия (решение суда от 9 июля 2004 года).
В вышеприведенном примере по делу по заявлению прокурора об оспаривании решения Тяжинского районного Совета народных депутатов N 7 от 31.03.2005 "Об исполнении местного бюджета на 2004 год" Тяжинский районный суд признал недействующим в части постановление Тяжинского районного Совета народных депутатов N 7 от 31 марта 2005 года "Об утверждении отчета об исполнении местного бюджета за 2004 год" со дня издания.
Центральный районный суд г. Новокузнецка, удовлетворяя требования прокурора, признал пункт 3.3 приложения N 1 к постановлению Совета народных депутатов г. Новокузнецка N 10/52 от 22.10.2002 "О порядке предоставления гражданам адресных жилищных субсидий по оплате жилья и коммунальных услуг" недействительным с момента опубликования (решение суда от 18 февраля 2004 года).
Этим же судом удовлетворено заявление прокурора Центрального района г. Новокузнецка, пункты 7 - 12 Положения об освобождении земельных участков от самовольно установленных металлических гаражей приложения N 3 к постановлению городского Собрания г. Новокузнецка от 17 марта 1998 г. N 5/15 признаны недействующими с момента вступления решения суда в законную силу (решение суда от 4 апреля 2006 года).
В решениях суды обычно не приводили мотивов, почему они признают оспариваемые нормы недействующими с указанного времени.
Кемеровский областной суд, признавая противоречащим Трудовому кодексу Российской Федерации, Федеральному закону от 8.01.1998 N 8-ФЗ "Об основах муниципальной службы в Российской Федерации" и недействующим Закон Кемеровской области от 16.10.1998 N 49-ОЗ "О муниципальной службе в Кемеровской области" в оспариваемой части со дня вступления решения суда в законную силу, в мотивировочной части решения указал, что считает целесообразным признать названный выше Закон области недействующим в оспариваемой части с указанного времени, поскольку согласно ст. 424 Трудового кодекса РФ настоящий Кодекс применяется к правоотношениям, возникшим после введения его в действие, т.е. после 1.02.2002, а оспариваемый Закон области принят ранее этого времени.
Кроме того, в силу положений ст. 422 Трудового кодекса РФ другие федеральные законы и иные нормативные правовые акты, действующие на территории Российской Федерации, подлежат приведению в соответствие с настоящим Кодексом (решение суда от 18 мая 2004 года).
Вместе с тем нередки случаи, когда суды в нарушение вышеназванных требований закона вообще не указывали в решении, с какой даты они признают недействующим оспариваемый акт.
Например, Юргинский городской суд, удовлетворяя требования прокурора Юргинской межрайонной прокуратуры о признании недействующими и противоречащими закону пункта 3 постановления Юргинского районного Совета N 28 от 8.07.2004 "Об утверждении тарифных ставок на коммунальные услуги" и приложения N 2 к данному постановлению "Тарифные ставки на водоснабжение, водоотведение и содержание жилья по Юргинскому району для населения и бюджетных организаций", признал оспариваемые нормы недействующими и противоречащими закону, но не указал, с какого времени они не действуют (решение суда от 20 июля 2005 года).
Центральный районный суд г. Кемерово также не указал, с какого времени он признал противоречащим закону и недействующим постановление Кемеровского городского Совета народных депутатов N 319 от 26.02.2006 "О внесении дополнения в постановление Кемеровского городского Совета народных депутатов от 28.06.2002 N 38 "О положении "О порядке приватизации муниципального имущества г. Кемерово" (решение суда от 24 мая 2006 г.).
15.Статьей 198 ГПК РФ установлены общие требования к содержанию решения суда.
Анализ изученных дел свидетельствует о том, что судами соблюдаются требования, предъявляемые к вводной и описательной части решения суда по делам данной категории.
Однако при составлении мотивировочной и резолютивной частей решения суды не всегда выполняют требования частей 4 и 5 ст. 198 ГПК РФ, а также не учитывают особенности содержания этих частей решения, предусмотренные ст. ст. 251 - 253 ГПК РФ.
Так, не всегда в решении суды указывают обстоятельства, которые должны быть установлены: о том, каким органом и когда принят оспариваемый акт, где и когда был официально опубликован; не приводится сама оспариваемая норма либо ее содержание, а также конкретные нормы федерального закона либо другого нормативного правового акта, имеющего большую юридическую силу, которым не соответствует оспариваемая норма; не содержится анализа оспариваемой нормы и нормативных правовых актов, которым оспариваемая норма противоречит; отсутствует обоснование даты, с какой оспариваемая норма признается недействующей, что видно из примеров, приведенных в справке.
Согласно ч. 2 ст. 253 ГПК РФ установив, что оспариваемый нормативный правовой акт или его часть противоречит федеральному закону либо другому нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, суд признает нормативный правовой акт недействующим полностью или в части со дня его принятия или иного указанного судом времени.
Таким образом, в резолютивной части решения суда по данной категории дел при удовлетворении заявленных требований должен содержаться вывод суда о признании нормативного правового акта недействующим полностью или в части с обязательным указанием времени, с которого этот акт признан недействующим. Наличие такого указания в решении суда обусловлено задачей судебного нормоконтроля - прекращение действия нормативных правовых актов, противоречащих закону и нарушающих гражданские права и свободы, а следовательно, прекращение нарушения прав и свобод граждан и организаций.
Учитывая изложенное, нельзя признать правильным указание судами в резолютивной части решения только о признании оспариваемого акта противоречащим закону, незаконным либо недействительным.
Например, Центральный районный суд г. Кемерово, рассматривая в порядке ст. 251 ГПК РФ дело по заявлению прокурора Центрального района г. Кемерово о признании незаконными п. 1.1, п. 3 постановления администрации г. Кемерово от 29.06.2005 N 64 "О внесении изменений и дополнений в постановление Главы города N 146 от 28.12.2001 "О порядке приема документов на приватизацию жилых помещений и оформления договоров на передачу в собственность граждан", в резолютивной части решения указал лишь о признании оспариваемых положений незаконными (решение от 26 апреля 2006 года).
Центральный районный суд г. Новокузнецка, удовлетворяя требования прокурора Центрального района г. Новокузнецка, в резолютивной части решения указал о признании пункта 3.3 приложения N 1 к постановлению Совета народных депутатов г. Новокузнецка N 10/52 от 22.10.2002 "О порядке предоставления гражданам адресных жилищных субсидий по оплате жилья и коммунальных услуг" недействительным с момента опубликования (решение суда от 18 февраля 2004 года).
В силу ч. 3 ст. 253 ГПК РФ решение суда о признании нормативного правового акта или его части недействующими влечет за собой утрату силы этого нормативного правового акта или его части, а также других нормативных правовых актов, основанных на признанном недействующим нормативном правовом акте или воспроизводящих его содержание.
Исходя из смысла приведенной нормы закона, в решении суда об удовлетворении требований о признании нормативного правового акта недействующим не требуется указания о том, что решение по данному делу влечет за собой утрату силы нормативных правовых актов, основанных на признанном недействующим нормативном правовом акте или воспроизводящих его содержание.
Таких указаний не содержится в решениях суда по делам данной категории, рассмотренных судами области.
Частью 3 ст. 253 ГПК РФ предусмотрено также, что решение суда о признании нормативного правового акта или его части недействующими или сообщение о решении после вступления его в законную силу публикуется в печатном издании, в котором был официально опубликован нормативный правовой акт. В случае, если данное печатное издание прекратило свою деятельность, такое решение или сообщение публикуется в другом печатном издании, в котором публикуются нормативные правовые акты соответствующего органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица.
Как свидетельствует судебная практика, районные и городские суды не всегда разрешали вопрос о публикации решения или сообщения о нем в случае признания нормативного правового акта недействующим полностью или в части. По 11 делам при вынесении решения суды данный вопрос не разрешали.
В остальных случаях подобный вопрос разрешался в резолютивной части решения суда различным образом.
Так, Тяжинский районный суд, удовлетворяя требования Василяускас О.П. о признании недействующими пункта 2 ч. 2 и пункта 3 ч. 3 ст. 49 Правил землепользования муниципальными землями на территории Тяжинского района, в резолютивной части решения указал - опубликовать указанное решение Тяжинского районного суда в районной газете "Призыв" после вступления решения в законную силу (решение от 16 августа 2004 года).
Центральный районный суд г. Кемерово в резолютивной части решения по делу по заявлению прокурора Центрального района г. Кемерово о признании недействительным постановления Кемеровского городского Совета народных депутатов от 30.12.1999 N 213 "О порядке оформления деятельности субъектов в сфере потребительского рынка и бытовых услуг города Кемерово" в резолютивной части решения указал, что сообщение о принятом решении подлежит опубликованию в средствах массовой информации, опубликовавших нормативный правовой акт - газете "Кемерово" (решение суда от 29 апреля 2004 года).
Кемеровский областной суд при рассмотрении дел данной категории разрешает вопрос о необходимости публикации как в мотивировочной, так и в резолютивной частях решения, указывая о публикации сообщения о решении.
Как видно из приведенных примеров, вопрос об объеме публикации о состоявшемся решении суды, как правило, разрешали в соответствии с текстом ч. 3 ст. 253 ГПК РФ, не указывая конкретный объем публикации и ее содержание.
Полагаем, что вопрос о содержании и объеме публикации о состоявшемся решении суда может быть разрешен на стадии выполнения указания суда о публикации сообщения в зависимости от конкретных обстоятельств дела, но в любом случае, учитывая особенности рассмотрения дел в порядке главы 24 ГПК РФ, сообщение о решении суда в печатном издании должно содержать сведения, изложенные в резолютивной части решения суда, о том, какой нормативный правовой акт признан недействующим полностью или в части, с какого времени, а также сведения о дате принятия решения и вступлении его в законную силу.
Кемеровским областным судом при разрешении вопроса о публикации обязанность опубликовать сообщение о решении возлагалась, как правило, на редакцию средства массовой информации, в котором был официально опубликован признанный недействующим нормативный акт, - редакцию газеты "Кузбасс". При этом редакцию газеты "Кузбасс" к участию в деле суд не привлекал.
При рассмотрении дела по заявлению прокурора Кемеровской области о признании в части противоречащим федеральному законодательству, недействующим и не подлежащим применению Закона Кемеровской области от 24.07.2001 N 81-ОЗ "О денежном содержании лиц, замещающих государственные должности государственной службы Кемеровской области, и лиц, осуществляющих техническое обеспечение деятельности органов государственной власти Кемеровской области" суд возложил обязанность опубликовать сообщение о решении в "Законодательном вестнике Совета народных депутатов Кемеровской области" на Совет народных депутатов Кемеровской области - орган, принявший оспариваемый акт, поскольку "Законодательный вестник Совета народных депутатов Кемеровской области" является официальным печатным изданием Совета народных депутатов Кемеровской области в соответствии с положениями ч. 1 ст. 93 Регламента Совета народных депутатов Кемеровской области, утвержденного постановлением Совета народных депутатов Кемеровской области от 17.09.1999 N 143, и ч. 1 ст. 32 Закона Кемеровской области от 23.06.2003 N 33-ОЗ "О законодательной деятельности в Кемеровской области" (решение суда от 22 июля 2004 года).
Районные и городские суды нередко возлагали обязанность опубликовать решение суда или сообщение о нем на орган, принявший признанный недействующим акт.
Например, Тяжинский районный суд при разрешении дела по заявлению прокурора Тяжинского района об оспаривании решения Тяжинского районного Совета народных депутатов N 84 от 30.12.2002 "Об установлении стандарта уровня платежей граждан за коммунальные услуги и за жилье" обязал Тяжинский районный Совет народных депутатов опубликовать в районной газете "Призыв" информацию о решении суда (решение суда от 4 апреля 2005 года).
Вместе с тем Центральный районный суд г. Кемерово, удовлетворяя заявление прокурора Центрального района г. Кемерово о признании противоречащим закону постановления Главы г. Кемерово от 31.12.2003 N 139 "Об оплате за содержание и текущий ремонт жилья в государственном и муниципальном жилищном фонде г. Кемерово", обязал в десятидневный срок со дня вступления решения суда в законную силу опубликовать информацию о решении суда в газете "Кемерово" администрацию г. Кемерово, хотя этот орган не принимал признанный недействующим акт (решение суда от 5 марта 2005 года).
Ижморский районный суд, удовлетворяя заявление прокурора Ижморского района о признании противоречащим закону постановления Ижморского районного Совета народных депутатов от 26.12.2003 N 13 "О бюджете Ижморского района на 2004 год" в части утверждения приложения N 2 о расходах бюджета на обязательное медицинское страхование неработающего населения", в резолютивной части решения обязал администрацию Ижморского района принять меры к опубликованию данного решения в печатном издании, опубликовавшем указанное приложение (решение суда от 20 августа 2004 года).
Кемеровский областной суд, возлагая обязанность опубликовать сообщение о решении суда, во всех случаях указывал срок, в течение которого следует опубликовать сообщение - в течение 10 или 15 дней.
Районными и городскими судами только в одном случае был указан такой срок (вышеуказанное решение Центрального районного суда г. Кемерово от 5 марта 2005 года).
16.В соответствии с ч. 5 ст. 198 ГПК РФ резолютивная часть решения суда должна содержать указание на распределение судебных расходов.
Разрешая дела об оспаривании нормативных правовых актов и удовлетворяя заявленные требования, районные и городские суды вопрос о судебных расходах не разрешали.
Кемеровский областной суд, удовлетворяя требования по данной категории дел, во всех случаях разрешал вопрос о расходах, понесенных в связи с рассмотрением дела.
В случае удовлетворения требований о признании недействующими полностью или в части законов Кемеровской области, принятых законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта РФ - Советом народных депутатов Кемеровской области и подписанных высшим должностным лицом субъекта РФ - Губернатором Кемеровской области, понесенные по делу судебные расходы взыскивались с органа, принявшего этот акт, - Совета народных депутатов Кемеровской области.
17.Статьей 220 ГПК РФ установлены общие основания прекращения производства по делу.
Кроме того, в соответствии со ст. 248 ГПК РФ производство по делу, возникшему из публичных правоотношений, подлежит прекращению, если имеется решение суда, принятое по заявлению о том же предмете и вступившее в законную силу.
Согласно ст. 250 ГПК РФ после вступления в законную силу решения суда по делу, возникающему из публичных правоотношений, лица, участвующие в деле, а также иные лица не могут заявлять в суде те же требования и по тем же основаниям.
Частью 8 ст. 251 ГПК РФ установлено, что судья отказывает в принятии заявления, если имеется вступившее в законную силу решение суда, которым проверена законность оспариваемого нормативного правового акта органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица, по основаниям, указанным в заявлении.
Таким образом, если на стадии рассмотрения дела будет установлено, что имеется вступившее в законную силу решение суда, которым проверена законность оспариваемого нормативного правового акта по основаниям, указанным в заявлении, производство по делу также подлежит прекращению.
Вместе с тем, как было указано ранее, не по всем основаниям, предусмотренным ст. 220 ГПК РФ, может быть прекращено производство по делу об оспаривании нормативного правового акта.
Так, в силу ч. 3 ст. 252 ГПК РФ отказ лица, обратившегося в суд, от своего требования не влечет за собой прекращение производства по делу.
Как видно из вышеприведенных примеров, суды области не всегда выполняют указанные требования закона.
Районные и городские суды в связи с отказом заявителя от заявленных требований прекратили производство по 9 делам.
Например, Юргинский городской суд прекратил производство по делу, приняв отказ заявителя от требований, по делу по заявлению Николаенко Г.П. о признании незаконным нормативного правового акта - Положения о порядке предоставления в собственность граждан и юридических лиц земельных участков на территории г. Юрги, на которых расположены здания, строения и сооружения, принятого постановлением Юргинского городского Совета народных депутатов N 183 от 27.02.2002 (определение от 26 января 2004 года).
Междуреченский городской суд также в связи с отказом заявителя от требований прекратил производство по делу по заявлению прокурора г. Междуреченска о признании недействующим в части Положения о купле-продаже земельных участков, купле-продаже права на заключение договора аренды земельных участков, находящихся в муниципальной собственности г. Междуреченска, утвержденного постановлением Междуреченского городского Совета народных депутатов N 375 от 30.05.2002 (определение суда от 19 января 2005 года).
Между тем в материалах всех дел, прекращенных судами по указанному основанию, имеются сведения о том, что оспариваемые заявителями нормативные правовые акты отменены и не действуют, в связи с чем заявители и отказались от требований. Однако суды указанным обстоятельствам оценки не дали, не учли, что в случае прекращения действия оспариваемого нормативного правового акта производство по делу, рассматриваемому в порядке главы 24 ГПК РФ, подлежит прекращению по основаниям п. 1 ч. 1 ст. 134, 220 ГПК РФ, поскольку правовые акты, действие которых прекратилось, не могут выступать предметом судебного обжалования.
Вместе с тем судами области во многих случаях производство по делам об оспаривании нормативных правовых актов было прекращено по основаниям п. 1 ч. 1 ст. 134, 220 ГПК РФ в связи с отменой оспариваемого нормативного правового акта органом, его принявшим.
Так, Кемеровским областным судом по указанному основанию было прекращено производство по делу по заявлению прокурора Кемеровской области о признании противоречащим федеральному законодательству Закона Кемеровской области от 15.04.2003 N 20-ОЗ "Об установлении полномочий органов государственной власти Кемеровской области в сфере государственного регулирования лотерейной деятельности на территории Кемеровской области", поскольку судом было установлено, что оспариваемый прокурором Закон области признан утратившим силу статьей 2 Закона Кемеровской области от 19 февраля 2005 года N 34-ОЗ "Об уполномоченном органе исполнительном власти в сфере государственного регулирования отношений, возникающих в области организации и проведения региональных лотерей в Кемеровской области", который официально опубликован в газете "Кузбасс" N 32 от 25 февраля 2005 года, что подтверждено соответствующей публикацией. Согласно ст. 3 указанного Закона области он вступает в силу в день, следующий за днем его официального опубликования.
Таким образом, оспариваемый Закон области с 26 февраля 2005 года утратил силу и в настоящее время является недействующим (определение суда от 28 февраля 2005 года).
Центральный районный суд г. Кемерово прекратил производство по делу по заявлению прокурора Центрального района г. Кемерово о признании распоряжения администрации г. Кемерово от 15.03.2006 N 880 "Об обеспечении сохранности дорог г. Кемерово в период весенней распутицы 2006 г." противоречащим закону, недействительным, поскольку установил, что оспариваемое распоряжение было признано утратившим силу распоряжением Главы г. Кемерово от 24.04.2006 (определение суда от 16 мая 2006 г.).
Из примеров, приведенных в справке, видно, что суды области прекращали производство по данной категории дел в связи с тем, что оспариваемый акт не был опубликован в установленном порядке (вышеприведенный пример в пункте 1 по делу по заявлению Василяускас О.П. в части прекращения производства по делу в части признания незаконным Плана развития районного центра р. п. Тяжинский, утвержденного постановлением N 42 28-й очередной сессии Тяжинского районного Совета народных депутатов Кемеровской области второго созыва от 31 июля 2003 года, - решение Тяжинского районного суда от 9 января 2004 года);
что дело неподведомственно суду общей юрисдикции, поскольку подлежит разрешению арбитражным судом.
Например, Центральный районный суд г. Кемерово по данному основанию прекратил производство по делу по заявлению прокурора Центрального района г. Кемерово о признании противоречащим закону постановления администрации г. Кемерово N 23 от 18.02.2005 "О ставках арендной платы за использование земель, занятых объектами связи", поскольку установил, что данное постановление затрагивает права и законные интересы юридических лиц в сфере предпринимательской деятельности. Также суд сослался на положения ст. 52 Федерального закона от 28.08.1995 N 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (определение суда от 22 ноября 2005 года).
С данным выводом согласился и суд кассационной инстанции, указав в определении, что по существу данным Федеральным законом установлено, что к компетенции арбитражных судов отнесено рассмотрение заявлений об оспаривании правовых актов, принятых органами местного самоуправления, в том числе и нормативных правовых актов, если заявитель полагает, что оспариваемый акт нарушает права и законные интересы в сфере предпринимательской деятельности (определение судебной коллегии по гражданским делам от 25 января 2006 года).
Другие случаи прекращения производства по делу по данному основанию приведены выше в пункте 2 справки.
Кроме того, при рассмотрении дела по заявлению прокурора Центрального района г. Кемерово о признании противоречащим закону решения Кемеровского городского Совета народных депутатов от 31.10.1997, которым утверждено Положение о порядке организации и проведения митингов, уличных шествий, демонстраций и пикетирования на улицах, площадях и в иных общественных местах г. Кемерово, Центральный районный суд г. Кемерово пришел к выводу о прекращении производства по делу по основаниям п. 1 ч. 1 ст. 134, 220 ГПК РФ, поскольку в соответствии с ч. 2 ст. 251 ГПК РФ прокурор не вправе обращаться в суд с заявлением о признании нормативного правового акта противоречащим закону на основании нарушенной компетенции (определение суда от 1.02.2006).
Судебная коллегия по гражданским делам Кемеровского областного суда, отменяя данное определение суда, указала, что прокурор обратился в суд с заявлением на основании ч. 1 ст. 251 ГПК РФ. Данная норма предоставляет указанным в ней субъектам право в случае нарушения их законных прав и свобод обратиться в суд с заявлением об оспаривании нормативного правового акта по основанию несоответствия его закону. При этом каких-либо других ограничений данная норма не содержит (определение судебной коллегии от 3 марта 2006 года).
Кроме того, Мариинский городской суд прекратил производство по делу на основании ст. 248 ГПК РФ по заявлению Грищенко С.Г. и Гусарова А.И. о признании противоречащими закону нормативно-правовых актов, принятых Мариинским городским Советом народных депутатов и Советом народных депутатов г. Мариинска и Мариинского района по вопросам оплаты жилья и коммунальных услуг, поскольку установил, что в производстве Мариинского городского суда находилось дело по заявлению Подберезина Г.М. и прокурора о признании недействующими тех же нормативно-правовых актов, по которому судом вынесено решение, вступившее в законную силу (определение суда от 4 октября 2005 года).
Учитывая положения ч. 3 ст. 252 ГПК РФ о том, что отказ лица, обратившегося в суд, от своего требования не влечет за собой прекращение производства по делу, а признание требования органом, принявшим оспариваемый нормативный правовой акт, для суда необязательно, а также положение ч. 3 ст. 246 ГПК РФ о том, что при рассмотрении и разрешении дел, возникающих из публичных правоотношений, суд не связан основаниями и доводами заявленных требований, дело об оспаривании нормативного правового акта не может быть прекращено по основанию, предусмотренному абзацем 5 статьи 220 ГПК РФ, - заключение сторонами мирового соглашения и утверждение его судом.
В судебной практике судов области не имелось случаев прекращения производства по делам данной категории по указанному основанию.
18.Статьей 222 ГПК РФ установлены общие основания для оставления заявления без рассмотрения.
В соответствии с ч. 2 ст. 252 ГПК РФ заявление об оспаривании нормативного правового акта рассматривается с участием лиц, обратившихся в суд с заявлением, представителя органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица, принявших оспариваемый нормативный правовой акт, и прокурора. В зависимости от обстоятельств дела суд может рассмотреть заявление в отсутствие кого-либо из заинтересованных лиц, извещенных о времени и месте судебного заседания.
Из смысла указанной нормы следует, что в случае неявки лица, обратившегося в суд с заявлением об оспаривании нормативного правового акта, и извещенного о времени и месте судебного заседания, суд вправе, но не обязан, рассмотреть дело в отсутствие заявителя. Вопрос о последствиях неявки в судебное заседание заявителя, не просившего рассмотреть дело в его отсутствие, должен решаться судом в каждом конкретном случае с учетом конкретных обстоятельств дела.
Учитывая изложенное, возможно оставление заявления об оспаривании нормативного правового акта без рассмотрения по основаниям, предусмотренным абзацами 7 и 8 ст. 222 ГПК РФ, в соответствии с которыми суд оставляет заявление без рассмотрения в случае, если стороны, не просившие о разбирательстве дела в их отсутствие, не явились в суд по вторичному вызову; истец, не просивший о разбирательстве дела в его отсутствие, не явился в суд по вторичному вызову, а ответчик не требует рассмотрения дела по существу.
В практике судов области имели место случаи оставления заявлений без рассмотрения по данной категории дел по указанному основанию.
Кемеровским областным судом на основании абзаца 8 ст. 222 ГПК РФ было оставлено без рассмотрения заявление прокурора Кемеровской области о признании в части противоречащей федеральному законодательству статьи 1 Закона Кемеровской области "О беспроцентных денежных займах пенсионерам", поскольку заявитель не просил рассмотреть дело в его отсутствие, но в суд дважды не явился, будучи надлежащим образом извещенным о времени и месте рассмотрения дела, о причинах неявки суду не сообщил. Представители Совета народных депутатов Кемеровской области и Губернатора Кемеровской области не требуют рассмотрения дела по существу (определение от 17 февраля 2005 года).
Междуреченским городским судом по аналогичному основанию было оставлено без рассмотрения заявление прокурора г. Междуреченска о признании недействующим в части Положения о контрольно-ревизионном органе Междуреченского городского Совета народных депутатов, утвержденного постановлением Междуреченского городского Совета народных депутатов N 104 от 2.12.2004 (определение суда от 1 ноября 2005 года).
По иным основаниям суды области не оставляли без рассмотрения заявления об оспаривании нормативных правовых актов.
19.При изучении дел данной категории установлено, что Кемеровским областным судом исполнительные листы по делам выдаются для исполнения решений суда в части взыскания судебных расходов и в части опубликования сообщения о решении; в части разрешения требований по существу исполнительные листы не выдаются.
По делам, рассмотренным районными и городскими судами, только в одном случае установлено, что выдан исполнительный лист для исполнения решения суда по существу.
Так, решением Центрального районного суда г. Кемерово от 21.02.2006 признано недействующим постановление Кемеровского городского Совета народных депутатов N 178 от 28.05.2004 "О Положении "О территориальном зонировании города Кемерово" со дня вступления решения суда в законную силу.
На основании данного решения судом выдан исполнительный лист, на основании которого возбуждено исполнительное производство.
Кемеровский городской Совет народных депутатов обратился в суд с заявлением об отсрочке исполнения решения суда по данному исполнительному производству до 1.10.2006, мотивируя тем, что в настоящее время имеются обстоятельства, препятствующие исполнению решения суда. Признание утратившим силу нормативного правового акта находится в ведении представительного органа местного самоуправления - Кемеровского городского Совета народных депутатов, следующее заседание которого состоится только в конце сентября 2006 г. Кроме того, необходимо принятие нормативных правовых актов, регулирующих территориальное планирование муниципальных образований.
Разрешая вопрос об отсрочке исполнения решения и отказывая в удовлетворении заявления, Центральный районный суд г. Кемерово обоснованно исходил из того, что признание решением суда недействующим нормативного правового акта не требует дополнительного принятия какого-либо постановления Кемеровским городским Советом народных депутатов для подтверждения факта, что нормативный правовой акт является недействующим (определение суда от 22 августа 2006 г.).
Однако, выдавая исполнительный лист по данному делу для исполнения решения по существу, суд не учел, что по делам о нормоконтроле в части разрешения по существу заявленных требований отсутствует стадия исполнительного производства.
Задачей исполнительного производства является принудительное исполнение судебного постановления.
В соответствии с ч. 3 ст. 253 ГПК РФ решение суда о признании нормативного правового акта или его части недействующими вступает в законную силу по правилам, предусмотренным статьей 209 настоящего Кодекса, и влечет за собой утрату силы этого нормативного правового акта или его части, а также других нормативных правовых актов, основанных на признанном недействующим нормативном правовом акте или воспроизводящих его содержание.
Из смысла данной правовой нормы следует, что решение суда о признании нормативного правового акта или его части недействующими не требует принудительного исполнения, а следовательно, и выдачи исполнительного листа в части признания оспариваемого нормативного правового акта недействующим.
Соответственно требование об отсрочке исполнения решения суда о признании нормативного правового акта недействующим органом, принявшим этот акт, противоречит вышеуказанным положениям закона.
20.Вопросы, требующие разъяснения, возникающие у судов первой, кассационной и надзорной инстанций при рассмотрении дел об оспаривании нормативных правовых актов.
1) Должен ли судья при разрешении вопроса о принятии заявления, поданного в порядке ст. 251 ГПК РФ, самостоятельно выяснять вопрос о том, опубликован ли в установленном порядке оспариваемый акт, действует ли он, либо должен исходить из сведений, указанных в заявлении?
2) Как должен поступить районный суд, если будет установлено, что в порядке ст. 251 ГПК РФ прокурором оспаривается не опубликованный в установленном порядке нормативный правовой акт: на стадии принятия заявления; при рассмотрении дела по существу?
3) Если в заявлении о признании нормативного правового акта противоречащим закону не содержится требование о признании этого акта недействующим или не указано время, с которого акт должен быть признан недействующим, то: является ли это основанием для оставления заявления без движения; может ли и должен ли суд в этом случае по своей инициативе указать в решении о признании оспариваемого акта недействующим с определенного времени в соответствии с положениями ч. 2 ст. 253 ГПК РФ?
4) Согласно ч. 2 ст. 252 ГПК РФ суд признает нормативный правовой акт недействующим со дня его принятия или иного указанного судом времени. Если в резолютивной части решения отсутствует указание о том, с какого времени оспариваемый акт признан недействующим, то: можно ли считать в этом случае, что оспариваемый акт признан недействующим со дня его принятия; является ли это основанием для суда кассационной инстанции для возвращения дела в суд первой инстанции для вынесения дополнительного решения в порядке ст. 201 ГПК РФ?
5) Можно ли признать недействующим нормативный правовой акт, принятый и опубликованный в установленном порядке, по тому основанию, что этим актом внесены изменения в другой нормативный правовой акт, который не был опубликован официально?
6) Если в заявлении прокурора об оспаривании нормативного правового акта кроме органа, принявшего оспариваемый акт, в качестве заинтересованных лиц указаны также другие лица, права которых, по мнению прокурора, затрагиваются оспариваемым актом, то вправе ли и должен ли суд исключить их из числа заинтересованных лиц, и требуется ли в таком случае вынесение отдельного определения?
7) Должны ли лица, обратившиеся с заявлением об оспаривании нормативного правового акта, указать конкретный федеральный закон или другой нормативный правовой акт, имеющий большую юридическую силу, которым противоречит оспариваемый акт?
Судебная коллегия
по гражданским делам
Кемеровского областного суда

• Главная
• Прочее
• 2006
• Сентябрь
• 21
• Справка от 21.09.2006 г № 01-19/494