Справка от 18.04.2007 г № 01-19/244
Справка по вопросам применения судами Кемеровской области норм об административных правонарушениях, предусматривающих ответственность за нарушение миграционного законодательства
Справка подготовлена по заданию заместителя Председателя Верховного Суда РФ от 06.03.2007 N 7/общ-34 на основе анализа судебной практики мировых судей и судей районных (городских) судов Кемеровской области за период январь - 1 декада марта 2007 года, а также практики рассмотрения судьями Кемеровского областного суда жалоб и протестов на не вступившие в силу постановления судей по делам об административных правонарушениях в сфере миграционного законодательства (вступившие в законную силу постановления и решения по делам указанной категории в 2007 году не рассматривались).
Сведения о рассмотрении дел об административных правонарушениях, предусматривающих ответственность за нарушение миграционного законодательства, представлены 42 районными (городскими) судами и мировыми судьями судебных участков Кемеровской области.
На обобщение судебной практики поступило 126 дел, рассмотренных в 2007 году судьями районных (городских) судов.
Мировыми судьями судебных участков Кемеровской области в 2007 году дела об административных правонарушениях в сфере миграционного законодательства не рассматривались.
Из числа дел, рассмотренных судьями районных (городских) судов области, 124 дела рассмотрено с вынесением постановления об административном правонарушении (в 7 случаях вынесены постановления о прекращении производства по делу об административном правонарушении), 2 дела рассмотрено по жалобам на постановления об административных правонарушениях.
В ходе обобщения судебной практики выявлены многочисленные случаи ошибочной квалификации действий лиц без учета изменений, внесенных в КоАП РФ Федеральным законом от 05.11.2006 N 189-ФЗ.
С вынесением постановления об административном правонарушении судьями районных (городских) судов области рассмотрено:
- по ч. 1 ст. 18.8 КоАП РФ - 64 дела, а также с ошибочной квалификацией по ст. 18.8 КоАП РФ - 14 дел;
- по ст. 18.10 КоАП РФ - 19 дел, а также с ошибочной квалификацией по ч. 2 ст. 18.10 КоАП РФ - 13 дел;
- по ч. 1 ст. 18.15 КоАП РФ- 10 дел;
- по ч. 1 ст. 18.16 КоАП РФ - 4 дела.
Случаев передачи протоколов об административных правонарушениях в сфере миграции по подведомственности в другие органы не имелось.
7 протоколов и других материалов дел об административных правонарушениях в сфере миграции возвращено в орган должностному лицу, составившему протокол на стадии подготовки дела к рассмотрению в суде.
Случаев нарушения подсудности, подведомственности дел в сфере миграции в ходе обобщения судебной практики не выявлено.
В ходе обобщения судебной практики установлено, что в 23 случаях при рассмотрении судьями дел об административных правонарушениях, предусматривающих в качестве наказания административное выдворение за пределы Российской Федерации иностранного гражданина или лица без гражданства, нарушены предусмотренные ст. 29.6 КоАП РФ сроки рассмотрения дел.
Дела об административных правонарушениях в сфере миграции в отношении несовершеннолетних в 2007 году судами области не рассматривались.
Судьями Кемеровской области по делам об административных правонарушениях в сфере миграции за изученный период судебные экспертизы не назначались.
Обобщение судебной практики показало, что по делам рассматриваемой категории участие защитника встречается довольно редко. Только по 2 делам (по ч. 1 ст. 18.8 КоАП РФ) из 124 дел об административных правонарушениях в сфере миграции, рассмотренных федеральными судьями с вынесением постановления о привлечении к административной ответственности, участвовал адвокат. По 1 делу (по ч. 1 ст. 18.16 КоАП РФ), рассмотренному по жалобе на постановление об административном правонарушении, помимо лица, привлеченного к административной ответственности, к участию в рассмотрении дела был также допущен его представитель.
Количество дел об административных правонарушениях, предусмотренных гл. 18 КоАП РФ, рассмотренных судьями районных судов с назначением административных наказаний.
ч. 1 ст. 18.10 ч. 1 ч. 1 ст. 18.8 ст. 18.15 ст. 18.16 (ст. 18.8)
Предупреждение | - | - | 2 | - |
Административный штраф | 8 | 16 | 6 | 1 |
Административный штраф с выдворением за пределы РФ | 65 | 14 | - | - |
Административное приостановление деятельности | - | - | 2 | 3 |
Количество жалоб, поступивших в суды по статьям КоАП РФ, предусматривающих ответственность за нарушение миграционного законодательства.
По жалобам на постановления об административных правонарушениях судьями районных (городских) судов области рассмотрено:
- по ч. 1 ст. 18.10 КоАП РФ - 1 жалоба рассмотрена с удовлетворением: постановление отменено, производство по делу прекращено за отсутствием состава административного правонарушения;
- по ч. 1 ст. 18.16 КоАП РФ - 1 жалоба рассмотрена с удовлетворением: постановление отменено, производство по делу прекращено за отсутствием состава административного правонарушения. Судьями Кемеровского областного суда всего рассмотрено 3 жалобы на постановления судей районных (городских) судов (по ч. 1 ст. 18.8 КоАП РФ), в том числе:
- в 1 случае жалоба оставлена без рассмотрения;
- в 1 случае жалоба удовлетворена, постановление отменено с направлением дела на новое рассмотрение;
- в 1 случае жалоба оставлена без удовлетворения, постановление - без изменения).
Случаев отмены постановлений судей по причине неизвещения участвовавших лиц при производстве дела об административном правонарушении в сфере миграции, о времени и месте его рассмотрения, в 2007 году нет.
Постановления по делам об административным правонарушениях в сфере миграции, вынесенные в отношении юридических лиц и предпринимателей без образования юридического лица с начала 2007 года в суды общей юрисдикции, не обжаловались.
В ходе обобщения судебной практики выявлены случаи указания в протоколах по делам об административных правонарушениях в сфере миграции неправильной квалификации, а именно - квалификации действий лица без учета внесенных в КоАП РФ изменений (Федеральный закон от 05.11.2006 N 189-ФЗ). Как уже отмечено выше, аналогичная ошибка допущена и в ряде судебных постановлений: в 14 случаях действия лиц квалифицированы по ст. 18.8 КоАП РФ без указания части, в 13 случаях действия лиц квалифицированы по ч. 2 ст. 18.10 КоАП РФ, в то время как ст. 18.10 КоАП РФ в новой редакции не содержит деления на части.
Кроме того, имели место случаи, когда в протоколе об административном правонарушении действия правонарушителей квалифицированы верно , однако суды в постановлении указывали статью КоАП РФ в старой редакции.
Случаев переквалификации судьями на другую статью КоАП РФ, как при рассмотрении дел по существу, так и при пересмотре постановлений, в судебной практике нет.
В одном случае не соответствующая действующей редакции КоАП РФ квалификация послужила основанием к отмене принятого судьей районного суда постановления.
Так, жалоба гражданина Армении Сукиасяна на постановление судьи Центрального районного суда г. Новокузнецка от 19.01.07 рассмотрена с вынесением решения об отмене данного постановления и направлении дела на новое рассмотрение в тот же суд в ином составе (решение судьи Кемеровского областного суда от 07.02.07).
Постановлением судьи районного суда Сукиасян признан виновным в том, что он, являясь иностранным гражданином, в нарушение п. 1 ст. 20 Федерального закона "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации" с 19.12.06 пребывает на территории Российской Федерации без регистрации.
Действия Сукиасяна судьей были квалифицированы по ст. 18.8 КоАП РФ, и ему было назначено наказание в виде административного штрафа в размере 2500 рублей с административным выдворением за пределы Российской Федерации.
Судья не учел, что изменениями, внесенными в КоАП РФ Федеральным законом от 05.11.06 N 189-ФЗ, статья 18.8 дополнена частью 2. В нарушение требований, предусмотренных п. 5 ч. 1 ст. 29.10 КоАП РФ, судья не указал в постановлении, по какой части статьи 18.8 КоАП РФ он квалифицировал действия Сукиасяна.
Кроме того, в нарушение требований, предусмотренных п. 6 ч. 1 ст. 29.10 КоАП РФ, судья не мотивировал необходимость применения к Сукиасяну дополнительного наказания в виде административного выдворения за пределы Российской Федерации.
В нарушение требований, предусмотренных ст. 24.1 КоАП РФ, судья не выяснил, по каким причинам Сукиасян по окончании срока регистрации не получил разрешение на временное проживание на территории Российской Федерации и не выехал из Российской Федерации.
Критерии назначения судами за административные правонарушения, предусмотренные ч. 1 ст. 18.8, ст. 18.10 КоАП РФ, административного штрафа с административным выдворением за пределы Российской Федерации либо только административного штрафа.
Как отмечено выше, за правонарушения, предусмотренные ч. 1 ст. 18.8, ст. 18.10 КоАП РФ, в 24 случаях лицам назначено наказание в виде штрафа без административного выдворения, в 79 случаях - в виде штрафа с выдворением за пределы Российской Федерации.
При рассмотрении дел о правонарушениях, предусмотренных ч. 1 ст. 18.8, ст. 18.10 КоАП РФ, судьями выясняется отсутствие законных оснований и истечение сроков пребывания на территории Российской Федерации, причины нахождения иностранного гражданина на территории Российской Федерации по истечении сроков пребывания. Также учитывается желание добровольно выехать за пределы Российской Федерации. Отметим, что во многих случаях иностранные граждане объясняли причину совершения правонарушения отсутствием средств на выезд из России.
Судьи при разрешении вопроса о назначении дополнительного наказания в виде выдворения иностранного гражданина за пределы Российской Федерации учитывают обстоятельства пребывания (проживания) иностранного гражданина, в частности, наличие либо отсутствие на территории Российской Федерации семьи, несовершеннолетних детей, поскольку в соответствии с п. 3 ст. 7 Федерального закона "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации" исполнение административного наказания в виде выдворения за пределы Российской Федерации влечет невозможность получения иностранцем разрешения на временное проживание в Российской Федерации в течение 5 лет.
В первом квартале 2007 года Кемеровским областным судом проведено обобщение судебной практики рассмотрения дел об административных правонарушениях, рассмотренных мировыми судьями и федеральными судами Кемеровской области в 2006 году.
Установлено, что в 2006 году имели место случаи отмены постановлений судей районных (городских) судов за неисследованностью обстоятельств, свидетельствующих о наличии у иностранного гражданина семьи на территории России, несовершеннолетних детей, которые родились в России и с которыми иностранный гражданин совместно проживал на территории России. Судьям указано на необходимость руководствоваться, в том числе и нормами международного законодательства, в частности, положениями Конвенции от 04.11.1950 "О защите прав человека и основных свобод" и протоколов к ней, регламентирующих процедурные гарантии в случае высылки иностранцев.
Решение о применении или неприменении административного выдворения с территории Российской Федерации судом решается исходя из конкретных обстоятельств совершенного правонарушения.
Так, например, судья Орджоникидзевского районного суда г. Новокузнецка при вынесении постановления от 15.02.07 о привлечении Холова к административной ответственности по ст. 18.10 КоАП РФ, счел возможным не применять административное выдворение, поскольку Холов вину признал, раскаялся, имеет несовершеннолетних детей, 09.02.07 обратился с заявлением на получение разрешения на работу, которое должен получить 28.02.07, вышел на работу до получения разрешения в связи с отсутствием средств к существованию.
Более суровое наказание назначается при повторном совершении однородного административного правонарушения в сфере миграции. Судьями при рассмотрении дел по ст. ст. 18.8, 18.10 КоАП РФ устанавливались случаи повторности правонарушений. При этом если ранее к лицу применялось наказание в виде штрафа без административного выдворения, то повторное совершение правонарушения учитывалось как обстоятельство, отягчающее административную ответственность, и влекло более суровое наказание - штраф с административным выдворением за пределы Российской Федерации.
Так, например, постановлением судьи Ленинск-Кузнецкого районного суда от 22.03.07 Галстян на основании ст. 18.10 КоАП РФ назначено наказание в виде штрафа в размере 2000 рублей в доход государства с административным выдворением за пределы Российской Федерации. Решением судьи Кемеровского областного суда от 28.03.07 указанное постановление оставлено без изменения, поскольку ранее Галстян привлекался к административной ответственности по ст. 18.10 КоАП РФ с наложением на него административного штрафа, однако должных выводов не сделал и вновь совершил административное правонарушение, предусмотренное ст. 18.10 КоАП РФ.
Обобщение судебной практики также показало, что примерно в 40% случаев в судебных постановлениях отсутствует надлежащая мотивировка принятого решения, в том числе и по вопросам, связанным с назначением вида и размера наказания. Зачастую в постановлениях указывается на обстоятельства, учитываемые судом при назначении наказания, однако каким образом учтенные обстоятельства повлияли на решение о виде и размере наказания, из постановлений не видно.
В каких случаях и при установлении каких обстоятельств судьи при рассмотрении дел об административных правонарушениях, предусмотренных ст. ст. 18.15, 18.16 КоАП РФ, выносят постановление о наложении административного штрафа, а в каких - об административном приостановлении деятельности?
По ч. 1 ст. 18.15 КоАП РФ из 10 рассмотренных дел:
по 6 делам вынесены постановления о наложении штрафа;
по 2 делам - постановления об административном приостановлении деятельности;
по 2 делам - вынесено предупреждение.
Санкция ч. 1 ст. 18.15 КоАП РФ предусматривает:
наложение административного штрафа на граждан в размере от двадцати до пятидесяти минимальных размеров оплаты труда; на должностных лиц - от двухсот пятидесяти до пятисот минимальных размеров оплаты труда; на юридических лиц - от двух тысяч пятисот до восьми тысяч минимальных размеров оплаты труда либо административное приостановление деятельности на срок до девяноста суток.
Таким образом, данная норма предусматривает приостановление деятельности в качестве административного наказания в отношении юридических лиц. Однако, в соответствии с примечанием к ст. 18.1 КоАП РФ за административные правонарушения, предусмотренные гл. 18 КоАП РФ, лица, осуществляющие предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, в связи с осуществлением ими указанной деятельности несут административную ответственность как юридические лица, за исключением случаев, если в соответствующих статьях гл. 18 КоАП РФ установлены специальные правила.
Данные положения не учтены судьями в пяти случаях назначения наказания индивидуальным предпринимателям. Из постановлений следует, что, несмотря на установление судом статуса ПБОЮЛ, лицам назначено наказание в виде штрафа в размере 20 МРОТ, т.е. минимальный размер штрафа, предусмотренный для граждан.
В одном случае штраф назначен в размере 250 МРОТ, т.е. минимальный размер штрафа, предусмотренный для должностных лиц. Из материалов данного дела видно, что привлеченное к ответственности лицо является заместителем директора ООО. Однако в постановлении статус привлекаемого лица не установлен, вид и размер наказания не мотивирован.
В двух случаях судьи применили административное приостановление деятельности (в одном случае на 5 суток, во втором - на 10 суток). В обоих случаях к ответственности привлечены лица, осуществляющие предпринимательскую деятельность без образования юридического лица. В постановлениях указывается, что при решении вопроса о виде и размере наказания суд учитывает, что ранее лицо к административной ответственности не привлекалось, обещает получить разрешение на привлечение иностранной рабочей силы. Таким образом, можно сделать вывод, что судьи сочли наказание в виде административного приостановления деятельности более мягким, чем предусмотренные штрафные санкции (от 2500 до 8000 МРОТ).
По ч. 1 ст. 18.16 КоАП РФ из 4 рассмотренных дел:
по 1 делу вынесено постановление о наложении штрафа;
по 3 делам - постановления об административном приостановлении деятельности.
Постановление о наложении штрафа в размере 4500 МРОТ вынесено в отношении юридического лица (т.е. судом назначен минимальный размер штрафа, предусмотренный санкцией ч. 1 ст. 18.16 КоАП РФ в отношении юридических лиц). Мотивы необходимости назначения данного вида наказания в постановлении не приведены.
В двух случаях к ответственности привлечены лица, осуществляющие предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, в качестве наказания суд избрал административное приостановление деятельности (в одном случае на срок 30 суток, во втором - до устранения нарушения правил привлечения иностранной рабочей силы к труду в РФ). И в первом, и во втором случае суд счел возможным (со ссылкой на смягчающие обстоятельства) не применять административный штраф, таким образом, счел административное приостановление деятельности более мягким видом наказания.
В одном случае суд признал виновным в совершении правонарушения директора ООО, наказание же назначил в виде приостановления деятельности ООО. Из материалов дела видно, что начальником УФМС России по Кемеровской области в суд направлены материалы об административном правонарушении, совершенном ООО "Азурит". Суд же в постановлении указал: "При назначении Моисееву административного наказания за содеянное суд считает возможным не подвергать его административному штрафу, однако приходит к выводу о необходимости приостановления деятельности ООО "Азурит" до устранения выявленных недостатков в ООО по привлечению к труду иностранной рабочей силы".
Таким образом, в двух случаях назначения наказания в виде административного приостановления деятельности судьи вместо определения конкретного срока приостановления деятельности указали на приостановление деятельности до устранения нарушения правил привлечения иностранной рабочей силы к труду в РФ, что не предусмотрено ни санкцией ч. 1 ст. 18.16 КоАП РФ, ни ст. 3.12 КоАП РФ, определяющей общие положения об административном приостановлении деятельности.
Малозначительность совершенного деяния установлена судом только по одному делу, при этом судебное решение содержит существенные ошибки.
Так, постановлением Беловского городского суда от 08.02.07 Расулова подвергнута административному наказанию в виде предупреждения за совершение административного правонарушения, предусмотренного ч. 1 ст. 18.15 КоАП РФ. В то же время в мотивировочной части указанного постановления суд указал, что в данный момент Расулова подала документы в УФМС по Кемеровской области для получения разрешения привлечения к трудовой деятельности в Российской Федерации иностранного гражданина или лица без гражданства, поэтому суд считает, что ввиду малозначительности совершенного правонарушения наказание Расуловой возможно назначить в виде предупреждения.
Таким образом, суд, признав совершенное административное правонарушение, предусмотренное ч. 1 ст. 18.15 КоАП РФ, малозначительным, применил к лицу административное наказание (причем не предусмотренное санкцией статьи) в виде предупреждения. Согласно же ст. 2.9 КоАП РФ при малозначительности совершенного административного правонарушения судья, уполномоченный решить дело об административном правонарушении, может освободить нарушителя от административной ответственности и ограничиться устным замечанием.
Как видно из приведенного примера, обстоятельством, характеризующим малозначительность деяния, суд признал последующее после совершения правонарушения поведение привлекаемого лица. Судом не учтены разъяснения, содержащиеся в п. 21 Постановления Пленума ВС РФ от 24.03.2005 N 5, в соответствии с которыми такие обстоятельства, как, например, личность и имущественное положение привлекаемого к ответственности лица, добровольное устранение последствий правонарушения, возмещение причиненного ущерба, не являются обстоятельствами, характеризующими малозначительность правонарушения.
Что понимают судьи под допуском в какой-либо форме к выполнению работ или оказанию услуг либо ином использовании труда иностранного гражданина или лица без гражданства, предусмотренном примечанием к ст. 18.15 КоАП РФ, какие обстоятельства подлежат установлению и на основании каких доказательств?
При рассмотрении дел по ч. 1 ст. 18.15 КоАП РФ судьями устанавливался факт наличия трудовых отношений между привлекаемыми к административной ответственности лицами и иностранными гражданами (лицами без гражданства), не имеющими разрешения на работу. Привлекаемое к ответственности лицо при этом выступает в качестве работодателя, иностранный гражданин (лицо без гражданства) - в качестве наемного работника.
Письменный трудовой договор заключен только в одном случае, в остальных случаях лица привлекались к выполнению работ по устной договоренности.
Под допуском к выполнению работ понимается предоставление иностранному гражданину, не имеющему разрешения на работу, рабочего места, необходимого для выполнения работ оборудования и инвентаря, производственного материала (сырья, товаров), определение конкретных трудовых функций работника и установление фиксированной (сдельной) заработной платы.
Из материалов изученных дел видно, что в трех случаях иностранные граждане, не имеющие разрешения на работу, привлечены в качестве сборщиков мебели в мебельный цех, в одном случае - в качестве повара кафе, в трех случаях - в качестве продавцов в рыночный торговый павильон, в одном случае - в качестве кочегара детского сада, в одном случае - в качестве рубщиков мяса в торговый павильон, в одном случае - в качестве разнорабочих при проведении строительных работ.
Обобщение судебной практики показало, что в двух случаях судьями не учтены положения, закрепленные в п. 2 примечания к ст. 18.15 КоАП РФ о том, что в случае незаконного привлечения к трудовой деятельности в Российской Федерации двух и более иностранных граждан и (или) лиц без гражданства административная ответственность, установленная ст. 18.15, наступает за нарушение правил привлечения к трудовой деятельности в Российской Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства (в том числе иностранных работников) в отношении каждого иностранного гражданина или лица без гражданства в отдельности.
Так, по одному делу лицо признано виновным в привлечении к трудовой деятельности четырех граждан Таджикистана и двух граждан Узбекистана, по второму делу установлено, что лицо привлекло к трудовой деятельности двух граждан Узбекистана.
К обстоятельствам, подлежащим установлению по делу судьи, относят:
- обстоятельства, подтверждающие наличие между привлекаемым к административной ответственности лицом и иностранным гражданином (лицом без гражданства) трудовых отношений;
- обстоятельства, подтверждающие отсутствие у иностранного гражданина (лица без гражданства) разрешения на работу.
По 6 делам составлению протокола об административном правонарушении, предусмотренном ч. 1 ст. 18.15 КоАП РФ, предшествовало составление протоколов в отношении привлеченных к трудовой деятельности иностранных граждан, не имеющих разрешения на работу (по ч. 1 ст. 18.8, ст. 18.10 КоАП РФ). В материалах дел содержатся копии данных протоколов, а в одном деле имеются постановления начальника отделения УФМС о назначении привлеченным к трудовой деятельности иностранным гражданам административного наказания по ч. 1 ст. 18.8 КоАП РФ.
Доказательствами наличия трудовых отношений являются результаты проводимых налоговыми органами проверок (рапорты инспекторов, объяснения привлекаемых к ответственности лиц, объяснения иностранных граждан), копии трудовых книжек и справок о заработной плате, копии документов, подтверждающих принадлежность рабочего помещения привлекаемому к ответственности лицу (свидетельства о постановке на учет в налоговом органе, договоры аренды торгового места, свидетельства о государственной регистрации права на недвижимое имущество). Материалы дел также содержат сведения об иностранных гражданах (копии паспортов и заверенных нотариусом переводов паспортов на русский язык, копии миграционных карт и справок).
Проблемные вопросы, возникающие при рассмотрении дел об административных правонарушениях, предусмотренных главой 18 КоАП РФ.
Обобщение судебной практики показало, что судьями области при рассмотрении дел указанной категории допускаются многочисленные ошибки. В частности:
- выявлены факты несвоевременного реагирования на изменения, вносимые в КоАП РФ;
- невнимательного, поверхностного отношения к рассмотрению дел о нарушениях иностранными гражданами (лицами без гражданства) правил въезда в Российскую Федерацию либо режима пребывания (проживания) в Российской Федерации;
- имеют место случаи, когда судьями не учитывались положения, закрепленные в п. 2 примечания к ст. 18.15 КоАП РФ о том, что в случае незаконного привлечения к трудовой деятельности в Российской Федерации двух и более иностранных граждан и (или) лиц без гражданства административная ответственность, установленная ст. 18.15, наступает за нарушение правил привлечения к трудовой деятельности в Российской Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства (в том числе иностранных работников) в отношении каждого иностранного гражданина или лица без гражданства в отдельности;
- ошибки допускаются и при назначении административного наказания, причем ошибки связаны не только с отсутствием надлежащего обоснования принимаемого судом решения, но и с избранием конкретного вида наказания. Так, в ряде случаев назначено наказание, не предусмотренное санкцией статьи, в ряде случаев - судьями не учтены требования дифференциации наказания в зависимости от субъекта правонарушения.
Следует отметить, что ошибки, допускаемые судьями при рассмотрении дел (жалоб) об административных правонарушениях связаны с неверным толкованием норм КоАП РФ, что, в свою очередь, объясняется сложностью конструкции Кодекса, недостаточной регламентированностью судебной процедуры рассмотрения дела, недостатком опубликованных разъяснений наиболее сложных вопросов и судебных решений Верховного Суда РФ.
Судебная коллегия по гражданским делам
Кемеровского областного суда