Распоряжение Коллегии Администрации Кемеровской области от 06.05.2006 № 516-р
О Концепции реформирования системы управления общественными финансами в Кемеровской области в 2006-2008 годах
РОССИЙСКАЯ ФЕДЕРАЦИЯ КЕМЕРОВСКАЯ ОБЛАСТЬ КОЛЛЕГИЯ АДМИНИСТРАЦИИ КЕМЕРОВСКОЙ ОБЛАСТИ РАСПОРЯЖЕНИЕот 06.05.06 N 516-рг. КемеровоО Концепции реформированиясистемы управления общественнымифинансами в Кемеровской областив 2006-2008 годах В целях совершенствования бюджетной политики, создания условий ипредпосылок для реформирования системы управления общественнымифинансами в Кемеровской области: 1. Одобрить, - Концепцию реформирования системы управленияобщественными финансами в Кемеровской области. 2. Рекомендовать руководителям органов государственной властиКемеровской области, структурных подразделений АдминистрацииКемеровской области, органов местного самоуправления при принятииуправленческих решений руководствоваться положениями Концепции. 3. Контроль за исполнением настоящего распоряжения возложить наначальника главного финансового управления Кемеровской области -заместителя Губернатора Кемеровской области А.Ю. Микельсона. 4. Распоряжение вступает в силу с момента подписания. Губернатор Кемеровской области А. Тулеев КОНЦЕПЦИЯ реформирования системы управления общественными финансами в Кемеровской области I. Основные положения и цель Концепции Настоящая Концепция реформирования системы управленияобщественными финансами Кемеровской области (далее - Концепция),разработанная на основании и в развитие Концепции реформированиябюджетного процесса в Российской Федерации, направлена на формированиеприоритетов в вопросах налоговой и бюджетной политики на территорииКемеровской области, повышение эффективности бюджетных расходов иоптимизацию управления бюджетными средствами на всех уровнях бюджетнойсистемы Кемеровской области в условиях проводимой административнойреформы в Кемеровской области в 2006-2008 годах. Целью предусмотренных настоящей Концепцией преобразований иразрабатываемых в ее развитие документов является создание условий ипредпосылок для внедрения в практику наиболее прогрессивной ипрофессиональной управленческой культуры, направленной на максимальноэффективное управление финансами в соответствии с приоритетамигосударственной политики. Новый качественный уровень управления региональными имуниципальными финансами в совокупности с прогнозируемыми истабильными принципами государственной налоговой политики - одно изважнейших условий эффективной работы государственного и муниципальногосектора управления по улучшению социально-экономического положениянаселения, повышению качества социальной инфраструктуры иинвестиционной привлекательности Кемеровской области. Отсутствие у органов государственной власти Кемеровской области иорганов местного самоуправления ориентиров, которые позволили быповысить эффективность управления финансами, становится одним изпрепятствий в совершенствовании применяемых методов управления.Направления преобразований, обозначенные в настоящей Концепции инормативные правовые акты Кемеровской области, разработанные в ихразвитие, планируется использовать в качестве таковых. Главная цель Концепции - способствовать совершенствованиюуправления региональными и муниципальными финансами посредствоминформирования органов государственной власти Кемеровской области иорганов местного самоуправления о системе разработанных и утвержденныхКоллегией Администрации Кемеровской области ориентиров (системавзаимосвязанных положений), которые могут быть использованы дляповышения эффективности управления общественными финансами. II. Понятия, используемые в настоящей Концепции "общественные финансы Кемеровской области" - бюджетные средстваорганов государственной власти Кемеровской области, органов местногосамоуправления, государственных, муниципальных учреждений и иныхорганизаций, непосредственно предоставляющих бюджетные услуги,направленные на производство общественных услуг. "перспективный финансовый план" (ПФП) - документ, которыйсоставляется на очередной финансовый год и среднесрочную перспективу всоответствии с прогнозом социально-экономического развития области наочередной финансовый год и среднесрочную перспективу, инымидокументами и материалами, определяющими бюджетный процесс насреднесрочную перспективу; "очередной финансовый год" - год, следующий за текущим годом, накоторый осуществляется разработка проекта областного бюджета; "бюджетирование, ориентированное на результат" (БОР) - это методпланирования, исполнения и контроля за исполнением бюджета,обеспечивающий распределение бюджетных ресурсов по целям, задачам ифункциям, между субъектами бюджетного планирования и реализуемыми имирегиональными целевыми программами с учетом или в прямой зависимостиот достижения конкретных результатов (предоставления услуг); "доклад о результатах и основных направлениях деятельностисубъекта бюджетного планирования" (ДРОНд) - документ, разрабатываемыйв соответствии с Положением о докладах о результатах и основныхнаправлениях деятельности субъектов бюджетного планирования,утвержденным Постановлением Правительства Российской Федерации от 22мая 2004 г. N 249 "О мерах по повышению результативности бюджетныхрасходов"; "реестр расходных обязательств Кемеровской области" - свод(перечень) нормативных правовых актов и заключенных органамигосударственной власти Кемеровской области, органами местногосамоуправления договоров и соглашений (отдельных статей, пунктов,подпунктов, абзацев нормативных правовых актов, договоров исоглашений), предусматривающих возникновение расходных обязательств,подлежащих исполнению за счет средств бюджета субъекта бюджетногопланирования; "субъекты бюджетного планирования" - администраторы доходовобластного бюджета, главные распорядители средств областного бюджета,утвержденные законом Кемеровской области, распорядители, получатели,которые не находятся в ведении главных распорядителей средствобластного бюджета. III. Предпосылки принятия Концепции Положенные в основу бюджетной системы Российской Федерациипринципы бюджетного федерализма предполагают определенный уровеньфинансовой автономии региональных и местных органов власти. Всоответствии с действующим бюджетным законодательством многие аспектыуправления региональными и муниципальными финансами находятся вкомпетенции субъектов Российской Федерации и муниципальныхобразований. Однако основные тенденции в реформировании системыуправления обозначены и зафиксированы в ряде положений федеральныхнормативных актов. В 1990-х - начале 2000-х годов в сфере общественных финансовРоссийской Федерации были проведены крупные структурные реформы. Восновном была решена задача обеспечения финансовой имакроэкономической стабильности. Принятый в 1998 году и вступивший всилу с 2000 года Бюджетный кодекс Российской Федерации установилосновы бюджетной системы и бюджетного процесса. Были зафиксированынормы о внедрении элементов средне-срочного финансового планирования сраспределением ресурсов "сверху вниз" в рамках жестких бюджетныхограничений. Завершен переход к казначейскому обслуживанию исполненияфедерального бюджета. Осуществляется комплекс мероприятий поформализации системы финансовой поддержки регионов и межбюджетныхотношений внутри субъектов Российской Федерации. В Кемеровской области одним из ключевых, в данном направлении,стал Закон от 24 ноября 2005 года N 134-ОЗ "О межбюджетных отношенияхв Кемеровской области". Указанный Закон является не только основой дляформирования межбюджетных отношений на территории Кемеровской области,но и создает реальные условия для повышения эффективности деятельностиорганов государственной власти, органов местного самоуправлениягородских округов и муниципальных районов, городских и сельскихпоселений Кемеровской области при осуществлении процедуры формированияи утверждения соответствующих бюджетов. В то же время, несмотря на определенные успехи в областиреформирования бюджетной системы, в настоящее время отсутствуют либоявляются недостаточно проработанными нормы о реальном механизмеприменения всего спектра передовых методов управления государственнымии муниципальными финансами. Сложившиеся традиции и организация бюджетного процессасущественно ограничивают возможности и стимулы повышения эффективностиуправления финансами и переориентации деятельности распорядителейбюджетных средств с освоения выделенных им ассигнований на достижениеконечных общественно значимых и измеримых результатов. Кроме того, за прошедшие несколько лет произошли принципиальныеизменения финансовых взаимоотношений бюджетов различных уровней наоснове повышения бюджетной дисциплины, прозрачности и стабильностираспределения финансовых ресурсов. Вместе с тем, по мере развития качества финансовыхвзаимоотношений в Кемеровской области между органами власти всехуровней, внедрение проводимой административной реформы в 2006-2008годах и реформирование системы управления общественными финансамиКемеровской области, требует принятия мер по ее реализации нарегиональном и местной уровнях. Принятие Концепции предполагает комплексный подход в направлениисовершенствования управления общественными финансами в Кемеровскойобласти. Реализация отдельно взятых положений без последовательного ихвнедрения может не привести к должному результату. Положения Концепциивзаимосвязаны, их реализация требует дальнейшей проработки и уточненияс учетом специфики каждого отдельно взятого органа государственнойвласти Кемеровской области, муниципального образования, путемразработки отдельных нормативных правовых актов. Применение основных положений Концепции должно осуществляться,как правило, на добровольных началах. Однако, содержащиеся в нейположения - не просто формальные декларации, предполагающие формальноеже исполнение, они обеспечивают успех лишь при условии тщательноспланированного и реализуемого внедрения. На основе Концепциинеобходима выработка индивидуального подхода к подготовкенормативно-правовых актов, призванных регламентировать конкретныенаправления повышения качества управления общественными финансамиКемеровской области. Положительный результат во многом зависит отмаксимально точно спланированного внедрения новых методов управления вусловиях конкретного исполнительного органа государственной властиКемеровской области, муниципального образования. Отсюда понятно, чтопринудительный механизм их применения не может быть эффективнымподходом к ее распространению. IV. Основные направления реформирования системы управленияобщественными финансами в Кемеровской области. В целях реализации настоящей Концепции выделяются три основныхнаправления реформирования системы управления общественными финансами: 1. Повышение качества управления бюджетными доходами. 2. Повышение качества управления бюджетными расходами. 3. Повышение качества управления долгом. Каждое из указанных направлений может подразделяться насамостоятельные направления, перечень которых не может считаться низакрытым, ни исчерпывающим. Тем более, основные направления,рассматриваемые в данной Концепции, не могут отменять уже существующиенаправления по повышению эффективности системы управления финансами,как, например, внедрение и совершенствование передовых технологийпроведения закупок для государственных и муниципальных нужд либооптимизация, в ее существующем варианте, структуры сети бюджетныхучреждений. 1. Повышение качества управления бюджетными доходами. В основу системы управления доходами должен быть заложен принципстабильности налогообложения, налоговой нагрузки в среднесрочнойперспективе и развитие доходных источников. Управление доходами тесно связано с бюджетным прогнозированием ипланированием, на этапе которого устанавливается оценка ожидаемыхдоходов. Управление доходами увязано и с управлением долгом. Изменение впотоке доходов приводят к корректировке в займах и обслуживании долга.Поступление бюджетных доходов регистрируется, учитывается инаправляется на исполнение казначейством, поэтому управление доходамитесно связано с исполнением бюджета. Политика управления доходами является частью региональнойфинансовой политики и затрагивает вопросы управления налоговымидоходами и сборами, меж бюджетными трансфертами, доходами от оказаниягосударственных и муниципальных услуг и других доходов региональныхорганизаций. Основная цель управления доходами - стабильное финансированиерегиональных и муниципальных обязательств при умеренном уровненалоговых изъятий. При управлении доходами бюджетов основной акцент помимофискальной функции должен быть сделан на недопущение препятствийэкономическому развитию Кемеровской области или муниципальногообразования в результате неэффективного налогового администрирования.Принципы повышения качества управления бюджетными доходами должныформироваться исходя из экономической сущности доходов бюджетов, наоснове нормативно - правовой базы формирования и регулированияотдельных видов доходов бюджетов (налоговых доходов, доходов отгосударственной и муниципальной собственности и безвозмездныхпоступлений). При этом применительно к каждому объекту управления(виду доходов) должна быть определена цель, которую преследуетКемеровская область и достижению которой служит объект. При этомнеобходимо учитывать специфику разных типов доходов. Принципы бюджетирования ориентированного на результат и"монетизации" льгот, также должны найти свое применение и в управлениибюджетными доходами. Кроме того, в рамках проведения административной реформы вКемеровской области в 2006-2008 годах необходимо разработать системуиндикаторов для оценки эффективности управления общественнымифинансами. Здесь нужно учитывать и расширение налогооблагаемой базы засчет всех возможных источников (увеличения числа плательщиков,объектов налогового учета, отмены льгот и т.д.) и эффективностьадминистрирования доходов, а также замену налоговых льгот адреснойпомощью (в том числе государственными и муниципальными инвестициями,государственной поддержкой на уплату части процентов по банковскимкредитам, социальными выплатами физическим лицам и т.д.). Управление налоговыми доходами Разграничение налоговых полномочий между органами государственнойвласти Кемеровской области и органами местного самоуправлениятрадиционно будет осуществляться по следующим основным элементам:установление и введение налога, определение объекта налогообложения,категории налогоплательщиков, налоговой базы, порядка исчисленияналогов и налогового периода, установление налоговой ставки,установление налоговых льгот (освобождений), распределение налоговыхдоходов между бюджетами различного уровня, определение порядка иусловий исполнения налогового обязательства и зачисления налоговыхдоходов в бюджет, администрирование налогов. Управление неналоговыми доходами Существенные резервы увеличения объема неналоговых доходовобластного и местных бюджетов находятся именно в увеличении ролиплатежей за оказанные ими услуги. Прогнозирование объемов доходов отоказания государственных и муниципальных услуг основывается, преждевсего, на стратегии повышения их качества. Реальная оценка качества бюджетных услуг производится на основеразработанной методики оценки качества бюджетных услуг, увязанной нетолько с оценкой качества услуг населению, но и с эффективностьюрасходов на оказание услуг, позволяющей применять ее при планированиирасходов, а также при разработке и реализации региональных программразвития социальных отраслей. Кроме того, серьезным источником пополнения бюджетов всех уровнейбюджетной системы Кемеровской области остаются доходы от использованиягосударственной и муниципальной собственности при проведениимероприятий по повышению эффективности управления активами,установлению жесткого контроля со стороны государственных имуниципальных органов за эффективным использованием объектов,находящихся в их собственности. 2. Повышение качества управления бюджетными расходами. Перед бюджетной сферой стоит сложная задача - самореформирование.Учитывая данное обстоятельство, Концепция во многом способствуетрешению этой задачи, представляя собой систему взаимосвязанныхположений, освещающих основные аспекты управления общественнымифинансами в Кемеровской области в 2006-2008 годах. 1) Одним из основных элементов бюджетной реформы является переходк среднесрочному бюджетному планированию, в рамках которого бюджетныйцикл начинается с рассмотрения ранее одобренных в предыдущем бюджетномпериоде основных параметров ПФП на соответствующий год, анализаизменения внешних факторов и условий, обоснования изменений, вносимыхв основные бюджетные показатели планируемого года, а такжекорректировки или разработки бюджетных проектировок на последующиегоды прогнозного периода. ПФП формируется одновременно с проектом областного бюджета наочередной финансовый год на основе прогноза социально-экономическогоразвития Кемеровской области на очередной финансовый год исреднесрочную перспективу, иными документами и материалами,определяющими бюджетный процесс на среднесрочную перспективу. ПФП не является законодательным актом, носит информационно -рекомендательный характер и служит инструментом управления бюджетнымисредствами. ПФП может использоваться в качестве прогнозно-аналитическогодокумента органов государственной власти Кемеровской области. Таким образом, бюджет на очередной финансовый год являетсясоставной частью ежегодно обновляемого и смещаемого на один год впередтрехлетнего финансового документа (ПФП), что, с одной стороны,обеспечивает преемственность государственной политики ипредсказуемость распределения бюджетных ассигнований и, с другойстороны, позволяет вносить в них ежегодные корректировки всоответствии с целями государственной политики и условиями ихдостижения. В целях повышения роли ПФП в бюджетном процессе в Кемеровскойобласти предлагается утвердить актом Коллегии АдминистрацииКемеровской области Положение о разработке и формировании ПФП на2007-2009 годы. 2) Ядром новой организации бюджетного процесса должна статьконцепция бюджетирования, ориентированного на результаты в рамкахсреднесрочного финансового планирования. Ее суть - распределениебюджетных ресурсов между субъектами бюджетного планирования иреализуемыми ими региональными целевыми программами с учетом или впрямой зависимости от достижения конкретных результатов(предоставления услуг) в соответствии со среднесрочными приоритетамисоциально-экономической политики Кемеровской области и в пределах,прогнозируемых на долгосрочную перспективу объемов бюджетных ресурсов. Данная модель предполагает также переход к многолетнемубюджетному планированию с установлением четких правил изменения объемаи структуры ассигнований и повышением предсказуемости объема ресурсов,которым управляют администраторы бюджетных средств, в связи с этимпроцедура составления и утверждения областного бюджета должна бытьпереориентирована на выработку четких расходных приоритетов и оценкуих реализации с одновременным существенным расширением полномочийорганов исполнительной власти Кемеровской области при исполненииобластного бюджета. В связи с чем, бюджетирование, ориентированное на результаты врамках среднесрочного финансового планирования предполагаетсяосуществить по следующим направлениям: - формирование докладов о результатах и основных направленияхдеятельности субъектов бюджетного планирования; - выделение бюджетов действующих и принимаемых обязательств; - совершенствование и расширение сферы примененияпрограммно-целевых методов бюджетного планирования; - мониторинг и реструктуризация бюджетной сети. Формирование докладов о результатах и основных направленияхдеятельности субъектов бюджетного планирования. Для расширения применения в бюджетном процессе методовсреднесрочного бюджетного планирования, ориентированных на результаты,исходя из реализации установленного Бюджетным кодексом РоссийскойФедерации принципа эффективности использования бюджетных средств вКемеровской области предполагается утвердить актом КоллегииАдминистрации Кемеровской области Положение о докладах о результатах иосновных направлениях деятельности субъектов бюджетного планирования. Положением о докладах о результатах и основных направленияхдеятельности субъектов бюджетного планирования (далее - ДРОНД)планируется зафиксировать основные принципы и правила подготовки ипредоставления ДРОНДов. Непосредственной задачей подготовки ДРОНДов является обеспечениеинформацией, необходимой для составления проектов среднесрочногофинансового плана и областного бюджета на очередной финансовый годисходя из наиболее эффективного использования средств областногобюджета для достижения планируемых результатов проведениягосударственной политики в целом и в сферах деятельностисоответствующих органов государственной власти Кемеровской области,которые, в свою очередь должны будут создать систему критериев оценкисвоей деятельности в рамках административной реформы в Кемеровскойобласти. Выделение бюджетов действующих и принимаемых обязательств Указанное направление реформирования системы управленияобщественных финансов уже нашло свое отражение в постановленииКоллегии Администрации Кемеровской области от 12.09.2005 N 85 "Обутверждении Порядка ведения реестра расходных обязательств Кемеровскойобласти и Порядка предоставления органами местного самоуправленияКемеровской области в главное финансовое управление Кемеровскойобласти реестра расходных обязательств муниципальных образований". Порядок ведения реестра разработан с целью учета расходныхобязательств Кемеровской области и оценки объема средств областногобюджета, необходимых для их исполнения в плановом периоде. Основной задачей Порядка является установление правил оформленияи ведения реестра расходных обязательств Кемеровской области. Реестр расходных обязательств Кемеровской области используетсяпри разработке перспективного финансового плана Кемеровской области,составлении проекта областного бюджета, определении объема бюджетадействующих обязательств и бюджета принимаемых обязательств в плановомпериоде. Совершенствование и расширение сферы примененияпрограммно-целевых методов бюджетного планирования Программно-целевые методы бюджетного планирования, обеспечиваютпрямую взаимосвязь между распределением бюджетных ресурсов ифактическими или планируемыми результатами их использования всоответствии с установленными приоритетами государственной политики. Программно-целевое бюджетное планирование исходит изнеобходимости направления бюджетных ресурсов на достижение общественнозначимых и количественно измеряемых результатов деятельностиадминистраторов бюджетных средств с одновременным мониторингом иконтролем за достижением намеченных целей и результатов, а такжеобеспечением качества внутриведомственных процедур бюджетногопланирования. Расширение сферы применения и повышения качествапрограммно-целевых методов бюджетного планирования предполагаетсяосуществить путем: - предоставления ежегодно субъектами бюджетного планированияДРОНДов; - совершенствования методики разработки и реализации региональныхцелевых программ; - распределение части бюджета принимаемых обязательств наконкурсной основе по результатам оценки действующих и предлагаемых кпринятию бюджетных программ. При распределении средств бюджета принимаемых обязательствмеждубюджетными целевыми программами следует применять следующиепринципы: - распределение основной части средств бюджета принимаемыхобязательств между новыми или действующими бюджетными целевымипрограммами в зависимости от их обоснованности и результативности, атакже соответствия приоритетам государственной политики; - учет при распределении ассигнований бюджета принимаемыхобязательств средней оценки бюджетных целевых программ, реализуемыхсоответствующим субъектом бюджетного планирования; - учет обоснованности и прозрачности оценки финансовых затрат нареализацию возложенных на соответствующие органы государственнойвласти функций, в том числе связанных с управлением бюджетнымицелевыми программами. При этом необходимо учитывать возможность сокращенияфинансирования или досрочного прекращения реализации бюджетных целевыхпрограмм в случае несоответствия заранее установленным промежуточнымкритериям и индикаторам результативности с соблюдением процедуррасторжения договоров. Мониторинг и реструктуризация бюджетной сети В ходе реформирования системы управления общественными финансамии административной реформы в Кемеровской области необходимо продолжитьинвентаризацию сети получателей бюджетных средств с целью выявлениявозможных резервов для повышения эффективности их деятельности,параллельно рассматривая целесообразность и обоснованность возможныхизменений их статуса в связи с ожидаемыми изменениями действующегобюджетного законодательства. 3. Повышение качества управления долгом Управление государственным долгом является частью системыуправления финансовыми ресурсами Кемеровской области, посколькугосударственный долг при непродуманной долговой политике являетсяисточником экономических и политических рисков. Это определяет теснуювзаимосвязь управления государственным долгом с вопросамиэкономической безопасности Кемеровской области. В рамках данной концепции под управлением государственным долгомследует понимать процесс разработки и практической реализациистратегии управления государственными заимствованиями в целяхподдержания объема долга на экономически безопасном уровне,минимизация стоимости его обслуживания и равномерного распределения вовремени связанных с долгом платежей. Основными целями управления государственным долгом Кемеровскойобласти являются: - определение потенциала и экономически безопасного уровнягосударственного долга и государственных заимствований, способныхобеспечить решение важных задач развития области и не допуститьнеконтролируемого роста долга и увеличения рисков исполнения долговыхобязательств Кемеровской области - снижение влияния платежей по погашению и обслуживаниюгосударственного долга Кемеровской области на финансирование иныхстатей расходов областного бюджета; - недопущение единовременного отвлечения значительного объемасредств областного бюджета на погашение и обслуживаниегосударственного долга Кемеровской области. Исходя из вышеперечисленного, совершенствование управлениягосударственным внутренним долгом Кемеровской области включает тривзаимосвязанных направления деятельности: 1. Бюджетная политика в части планирования объема и структурыгосударственного долга Кемеровской области: - планирование кассовых разрывов и источников их покрытия наэтапе бюджетного планирования; - планирование предоставляемых гарантий на этапе бюджетногопланирования на основе потребности и приоритетов в предоставлениигарантий. - объема погашаемого государственного долга на очереднойфинансовый год, исходя из величины кассового разрыва, планируемойвеличины предоставляемых государственных гарантии и с учетомограничении, перечисленных в Бюджетном Кодексе Российской Федерации,определяется сумма и структура заимствований и формируется программагосударственных заимствований Кемеровской области. 2. Осуществление заимствований и проведение операций сгосударственным долгом, направленных на оптимизацию его структуры исокращение расходов на обслуживание. - привлечение прямых обязательств в пределах программызаимствований, с учетом условий на рынке заимствований, требований криску, срочности и стоимости обязательств, сформированных на этапепланирования обязательств; - предоставление гарантий, запланированных на этапе бюджетногопланирования - требование обеспечения при предоставлении гарантий; - в случае опережающего поступления запланированных доходов и/илиэкономии утвержденного объема бюджетных расходов осуществляетсяперенос государственных заимствований на более поздние сроки илидосрочное погашение долговых обязательств Кемеровской области в целяхсокращения расходов областного бюджета на обслуживание долговыхобязательств. 3. Организация учета долговых обязательств и операций сгосударственным долгом. - централизованное хранение информации обо всех прямых и условныхобязательствах и всех операциях с ними - электронный документ оборот - полная автоматизация процедур подготовки отчетности.